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反腐倡廉建设中的公众参与

发布时间:2018-11-29 15:56:16点击数量:
反腐倡廉建设中的公众参与
公安管理系党总支    朱志玲
  党的十八届三中全会指出: 我国“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理”强调主体的多元化,即不仅要求国家是治理的主体,而且社会组织、单位甚至个人也要成为治理的主体。腐败现象对中国特色社会主义制度具有极为严重的破坏性。公众参与反腐可以有效遏制腐败现象。公众不仅包括个人,还包括群体和社会组织。由此看来,公众参与反腐是推进我国治理体系现代化的内在要求。
   一、公众参与反腐败的理论基础
   (一)人民主权理论
   真正意义上的人民主权理论兴起于启蒙时代,首创于欧洲资产阶级启蒙运动的先驱——洛克,集大成于卢梭。卢梭的社会契约论是其产生与发展的重要理论来源。“公意”是卢梭社会契约论中的核心概念,亦是人民主权理论的逻辑起点。卢梭通过“公意”与“众意”的比较阐明“公意”的内涵。在卢梭看来,众意着眼于私人利益,它只是个别意志的总和,与此不同,作为一种客观存在的公意是人民的共同意志,它“永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。” 人民通过订立契约而建立国家,国家为了保护全体人民的利益需要具有某种普遍的强制性力量,即支配社会全体成员的权力,当这种权力是依据公意而形成时就是主权。“我们每个人都以其自身及其全部的力量置于公意的最高指导之下,并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。……这一由全体个人的结合所形成的公共人格,以前称为城邦,现在则称为共和国或政治体……当它是主动时,就称它为主权者……至于结合者,他们的集体就称为人民。” 因此,主权是依据公意而形成,并执行公意,任何人都必须服从由公意而形成的决议,因为“为了使社会公约不至于成为一纸空文,它就默契地包含着这样一种规定,——唯有这一规定才能使其他规定具有力量——即任何人拒不服从公意的,全体就要迫使他服从公意。”
    卢梭借助于“公意”概念,基于社会契约论系统提出了“人生而平等”的人民主权理论,即人民通过契约建立国家,国家的一切权力属于人民,政府由人民共同选举产生,人民通过掌握国家权力来当家作主。 我国《宪法》第二条就明确写道: “中华人民共和国的一切权力属于人民”。为了确保一切权力属于人民,我国建立了人民民主专政的国家制度。“人民代表大会制是中国人民民主专政政权的组织形式,是中国的政体”。在这种国家制度和政治制度下,“公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利; 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。
   (二)参与式民主理论
   参与式民主理论产生于20世纪六七十年代的西方社会,其主要代表有卡罗尔?佩特曼、克劳福德?麦克弗森、罗伯特?达尔、本杰明?巴伯等。当代参与式民主理论借鉴了卢梭、密尔、科尔等人民主权理论中的参与式民主观念,将民主参与的观念与当代社会民主的现实结合起来,探讨在自由主义民主困境下如何实现普遍的、平等的参与,以实现真正的民主。麦克弗森指出,民主必须被看作一种处理个人与个人之间的复杂关系的社会,而不仅仅是一种选择和授权建立政府的机制。内在于民主的平等原则不仅要求一人一票,也要求每一个人有平等的权利依照其愿望实现体面的生活。 参与式民主将政治理解为通过一个类似于自我立法的参与过程来解决冲突,通过将依附性的、私性的个人转变为自由的、公共的个人,将私人利益转变为公共善而创造出一个参与式社会。
   参与式民主理论的核心是参与的重要性,其主要观点包括:个人自我控制的基本思想;抛弃统治者与被统治者之间的明确划分;人们有权被赋予真正的决定与他们相关和影响他们生活事务的机会;在所有生活领域的制度和决策方面的参与是自由和平等的;民主不仅仅是投票,投票不是唯一的、范例化的或最重要的民主生活;参与打破了政治冷漠和公民消极行为;参与导致了共识、生活责任以及强民主;参与式民主是真实的,它具有自己的工具,如公民投票、公民创立的立法、罢免等;参与式民主不局限于地方和小的社区,因为新技术的运用将提供全球性参与的新方法;参与式社会和文化式可能建立的,它们是更美好的民主未来的关键。
   为了保障人民当家作主的实现,保 证民众通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务, 中国共产党不仅在自己的工作中坚持实行群众路线,而且在反腐倡廉中还明确提出要“高度重视扩大群众参与、发挥群众监督在反腐倡廉中的作用,强调要坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合,发挥好舆论监督作用,增强监督合力”。
   二、公众参与反腐败的实践与困境
   (一)公众参与反腐败的实践
新中国成立以来,我国党风廉政建设中的公众参与就开始了,只不过在不同的历史时期,反腐倡廉建设中的公众参与模式呈现出不同的形态和特征。建国初期,因当时特定的历史条件和党风廉政建设的客观需要,党中央在总结中国革命取得成功基本经验判断的基础上和路径依赖的惯性思维下,运用政治权力和拥有的政治资源,采取相应的手段和策略,动员社会各阶层广泛、积极参与党风廉政建设,进而实现特定党风廉政建设目标。虽说,这种政治动员型参与模式具有较明显的被动参与特点,但在当时的历史条件下,有一定的现实性、正当性和合理性。文革期间,由于受国际和国内形势的影响,党和国家主要领导人对当时我国党风廉政建设形势出现了一定程度的误判,再加上被少数反革命集团利用和人民群众对领袖和权威的盲目崇拜,党风廉政建设中的公众参与由政治动员型参与“异化”为无序、非理性甚至具有暴力色彩的全民“狂欢”式参与,使正常的、行之有效的党风廉政建设制度和机制也遭到破坏。1980年代以后,党中央对党风廉政建设工作有了正确的认识,党风廉政建设从依靠群众运动逐步转向制度建设,党风廉政建设中的公众参与也逐步转为“政府主导型”参与模式,从注重公众参与的“数量”与“规模”转向注重公众参与的“质量”与“效益”。政府开始加强公众参与党风廉政建设的制度建设、注重公众参与党风廉政建设的物质支持、规范公众参与党风廉政建设的行为,积极引导公众参与党风廉政建设走向有序化、理性化和自主化。
  近年来,党和国家对廉政建设越来越重视,并积极地推动和落实在廉政建设中的公民参与。中央纪委等六部委联合下发的《关于加强廉政建设的意见》(2010)中明确要求“培育公民廉荣贪耻、诚实守信的道德观念”、“增强全社会大力支持、有序参与反腐倡廉的责任意识”,鼓励公众广泛开展廉政文化创建活动、推动廉政文化深入社会领域。《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017 年工作规划》也提出,要“发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用,支持和保证群众监督”。中央纪委监察部更是充分发挥网络优势,开通了12388监督举报网络平台,在网站首页开设了“四风”监督哨和监督曝光等等专栏。于此同时, 2014 年4 月19 日在人民网、新华网等中央重点新闻网站和新浪网等主流商业网站同步推出了网络举报监督专区,鼓励和引导公众参与监督。“在全国纪检监察机关2012 年立案调查的案件中,线索来源于群众举报的占到41.8%,这个比例在各种来源中最高。”
(二)公众参与反腐败的现实困境
1.信息公开不足
   受我国传统的行政保密文化的影响,我国信息公开的立法与制度探索经历了曲折的历程。虽然从1988年中央政府要求各级行政机关推行公开办事制度时起就开始了信息公开制度的探索,直到2007年《政府信息公开条例》的实行,信息公开才算走上了法治化、制度化的轨道。即便如此,在现实中,政府信息公开在制度和实践上依然存在许多问题,对反腐倡廉建设中的公众参与造成了各种直接和间接的影响。据中国社会科学院发布的2014 年《中国政府透明度指数报告》显示, 2013 年我国有55 家国务院下属部门政府信息公开透明度指数,仅6 家越过60分,得分最高的教育部仅有65.08 分,得分最低的铁道部居然得0 分。31个省级政府透明度指数,仅7个省超过60分。
2.公众参与反腐败的方式单一
   目前,公众参与反腐败的方式主要有网络曝光、举报、信访等方式。其中,随着信息技术的发展,网络成为反腐败的重要工具。网络曝光和网络监督成为普通人民群众参与反腐倡廉建设的主要平台和有力推手。早在2009 年,中国青年报调查中心的调查显示,“网络曝光”以速度快、传播面广、信息容量大、保存时间长、查阅方便等优势成为公众参与反腐的首选渠道( 75.5%) 。但有专家分析说:“网络反腐在如今大放异彩,恰恰说明当前的常规反腐渠道不够通畅。” 举报是公众参与反腐败的首选常规渠道,由《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《人民检察院举报工作若干规定》以及《行政监察条例》等法律法规所确认。信访是公众直接参与反腐败的重要形式,我国在各级政府设有信访办等组织机构,保证公民信访检举走向专业化和法制化轨道。在这三种方式中,举报和信访因较高的参与成本和参与风险,在现实中并不通畅、参与度不高。同时,无论是网络曝光,还是举报和信访,都是腐败事件已经发生后的事后应对方式,在现有的方式中,缺少常规化的事前预防的公众参与方式和途径。
3.公众参与反腐败的意识存在一定问题
1)参与意识不足
公众对反腐倡廉的呼声很高,对加强反腐倡廉工作的开展高度认同,并对反腐倡廉工作表现出较高的期待和要求。但是反腐败是一项复杂的工作,不仅要有较高的反腐期待和呼声,也要有实际的反腐行动。但在现实中与高涨的反腐呼声相比,公众的参与行动和参与能力尚显不足,往往呈现出“高参与呼声低参与行动”。这其中的原因与反腐参与的成本和风险密切相关,虽然,“举报”( 58.2%) 是公众参与反腐首选的常规渠道,但调查显示, 34.9% 的人担心举报后遭到打击报复而不去举报腐败行为。 因此,“只说不动”,寄希望于他人的“搭便车”心理在反腐倡廉建设中比较普遍。从参与目的看,真正出于社会公平正义而参与的人少,比较多的是基于个人利益的参与,更多的则是围观者和看客。
2)参与意识不规范
   在社会矛盾多发的背景下,社会负面情绪浮现。“仇官、仇富”成为一种较普遍的社会心态,民众与官员群体之间的情绪紧张,使得反腐倡廉建设中存在一定程度的“打击”或“泄愤”式的非理性公众参与。部分民众从直观简单的判断出发,认为公职人员“富”就是“贪”,“贫”才是不贪,对家境富裕的公职人员进行捕风捉影般的虚假举报,或者利用社会“仇官”、“仇富”的心态进行污蔑和诽谤。这一点在网络环境中尤其明显,一些网民正是基于自己的泄愤式心态,对相关网络信息不加辨析,盲目跟风,对他人任意诽谤、谩骂,肆意攻击,而成为网络“暴民”。“网络的普及使其不仅逐步成为一种揭露丑恶和凝聚正义的技术平台,而且日益成为一种实现主体诉求乃至满足个人私欲的名利场。”
三、公众参与反腐败的规范路径
(一)加强信息公开制度建设
    阳光是最好的防腐剂,信息公开是民众参与反腐倡廉建设的基本条件。加强政府信息公开制度建设和信息公开的力度,既是满足公众知情权的需要,也是建设透明政府和阳光政府的内在要求。第一,要继续完善相关信息公开的法律法规制度。可以考虑在《中华人民共和国宪法》中规定政府信息公开的原则,并将《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的内容细化,特别是要对不予公开的政府信息进行分类细化,使各级政府的信息公开有可操作的依据。第二,各级信息公开的政府责任主体要加强配套设施和相关服务平台建设。对法律所规定的应该进行公开的信息,如行政审批、政府预决算、“三公”经费、财产申报等在信息公开的要素、平台渠道、时间等方面依法严格进行信息公开,自觉接受社会监督。第三,党和政府不仅要加强反腐败法律政策的宣传教育力度,而且要注意反腐过程中的信息公开工作,对公众关切的反腐问题和案件主动回应、及时发声,掌握舆论制高点,使官方声音胜过“小道消息”,使“主流舆论”赢得“网络舆论”,在交流和互动中增进互信,提升政府公信力。
(二)完善公众参与反腐败的法律制度
   “我国反腐败斗争在具体运作上存在的流弊,有机构体制上的,有政策口径上的,更重要的是法制缺损上的” 。举报是公众直接参与反腐败的重要渠道。为提高反腐倡廉建设中的公众参与度,我国应尽快出台《举报法》,对举报的程序、举报的形式要求、受理机构、受理程序等各个具体环节进行规范和完善。完善《举报人权益保护法》,建立举报信息保密制度、举报人安全保障制度、举报人身份重置制度、举报人紧急保护制度、举报人受益制度。 明确对举报人打击报复的概念,规范对打击报复行为的处罚。完善证人保护制度,制定《证人保护法》。对证人保密、危险报告、证人出庭作证经济补偿、侵害追究制度等作出规定,对作证后的特殊证人保护、易受伤害证人的程序保护、对证人的辅助保护措施等作出规范。
(三)拓展公众的参与途径
   畅通多样的参与渠道是实现公众参与的重要条件。第一,要尽力疏通和拓展体制内参与的渠道,把反腐败公众参与环节提前,拓展增加社会治理过程中的公众参与和公众监督,可以通过实行听证和质询、网上行风评议等制度,扩大群众对涉及公共利益的政策制定的参与监督,将政府行为放在民众的可见范围之内,减少腐败事件发生的概率;规范畅通举报、网络曝光等事后发现、应对和处置过程中的公众参与途径。充分发挥人大、政协、工会、共青团、妇联等在公众参与中的地位和作用;要逐步将公众参与的方式、途径等用法律形式加以固定,使之制度化和法律化,不断提高公众参与的有序化、制度化水平。第二,要妥善对待和正确处理体制外的参与力量,加强规范和引导,使其走上理性、合法、有序的参与道路。第三,要以网络参与为契机,提高公众参与反腐工作的有效性
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