论我国财政监督法律制度的建设
发布时间：2017-12-14 19:58:22点击数量:
（江苏警官学院 江苏 南京210000）
摘要：党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，为了适应建设现代化财税体制建设，财政监督法律制度建设十分迫切。本文认真分析了我国财政监督法律制度现状和存在问题，借鉴了国外先进和成功的经验，提出了完善宪法、制定《财政监督法》、《中央与地方关系法》、《转移支付法》、《公共财政绩效管理条例》及修订现有的财政监督法规，从而构建我国财政监督法律制度体系，以适应现代化财税体制下财政监督工作的需要。
0 引言
党的十八届三中全会提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这是首次将财政的定λ提升到是国家治理的基础和重要支柱上来，但我国的公共财政体系还不完善，尤其在财政监督方面的法律法规建设滞后，?有形成一个完整的体系，影响了财政监督的权威性和财政监督的效能，这与财政作为国家治理的基础和重要支柱的地λ是不匹配的。本文分析了我国财政监督法律制度现状和存在问题，借鉴国外财政监督法律制度经验，结合国内当前实情，提出了完善我国财政监督法律制度的建议。
1 我国财政监督法律制度的内涵及现状
1.1 财政监督内涵
财政监督是指具有合法监督权的主体，根据法律规范的授权，依据法定的权限、程序对政府财政政策、财政资金的收支进行监督。作为法律意义上财政监督应着眼于权力对权力的制约，是从“权力必须受到制约”的朴素的法治原理和“国家权力来源于人民”政治前提推导出来的必然结果。[[1]]财政监督实质是对政府财政权运行的一种制约和监督。财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政监督权在整个权力监督体系中就显得很重要。财政权是政府的核心权力，对财政权的监督也是对政府行为监督，因此，财政监督应包括国家最代议机关的监督和政府自身内在监督。国家代议机关的监督是指立法机关（在西方是国会或者议会，我国为全国人民代表大会）对政府财政活动的监督，若审计机关隶属于立法机关，则审计监督是对最高权力机关监督的辅助监督。政府自身内在监督是指财政部门对其他部门按照法律法规规定和预算进行财政收支活动的监督，如果审计机关隶属于政府，则审计监督是政府内部财政活动监督，是对财政监督的再监督。
基于以上分析，财政监督是指以国家代议机关为主体的，审计机关和政府财政部门为辅的，依据相应的法律法规对政府财政活动合法性、合规性和效益性的监督。
1.2 我国财政监督法律制度的现状及问题
我国目前还?有制定专门的财政监督法，但在我国的宪法、预算法、审计法、会计法、政府采购法和招投标法都包含了一些财政监督的内容，如宪法第62条规定“全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；第67条规定“全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”；预算法的第九章对财政监督进行规定；第99条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”；政府采购法第59条、会计法的第31、32、33条都为财政监督提供了法律依据。
由于我国公共财政体系尚不完善，财政监督法律规范还?有形成完整法律规范体系，影响了财政监督的权威性和财政监督的效能，影响了财政资金使用效益的发挥。具体表现在以下几方面：
一、财政监督法律制度建设滞后，法律体系不健全。尽管我国在宪法、预算法、审计法等法律中都包含财政监督的一些原则性的规定，但由于法律都有独特的主体和规范对象，?有形成一个规范的法律体系，对财政监督的职责职权、范Χ和内容、程序和步骤等规定不明确，这就使得在实践财政监督实施中，财政监督的法律地λ不明确、当事人权利义务不清和执法手段软化，使整个财政监督工作缺乏法律保障，损害了财政监督的权威性和严肃性，导致财政监督工作不易深入。
二、财政法律规范之间相互冲突。财政法律冲突是指对涉及同一财政法律关系因所各法律规定不同且都有可能对它进行管辖而发生的法律适用上的冲突。主要包括以下几个方面。一是宪法与预算法的冲突。在宪法第62条、67条中规定的国家预算都包括中央预算和地方预算，第99条中地方本行政区域内的预算包括本级政府预算和下级政府预算。而预算法43条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。二是预算法与其他部门法及相关规范性文件相冲突。在预算法第37条规定“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”根据本条规定，财政支出预算应当统筹兼顾，各项收支不与财政收支或者生产总值挂钩。而农业法、教育法、义务教育法等法律法规中都明确规定了支出增长比例要高于经常性财政收入增长比例，在一些规范中甚至直接规定了相关支出占财政总收入的百分比。财政部门在编制预算时既要遵守预算法又要满足其他部门法的要求，显然是不可能的。
三、财政监督法律主体不明晰，对象不全面。由于我国的财政监督的法律主要是包含在其他各法律内容中，监督主体在各财政法律、法规中也有规定，但由于各个法律草案拟定部门不一样，也部客观上存在各个监督主体的职能、权限及职责重合现象。比如预算执行监督预算法规定为财政部门监督的工作内容，审计法规定是审计部门职责。再比如对税收征管既有税务稽查部门检查，又有财政和审计部门检查监督。因此，我国财政监督的主体是相互渗透，对于发生的同一种情况，有多个监督主体来进行监督，且所各自的依据有所不同；也可能由于多个法律进行了规定，职能交叉重复，使得同一现象要??人管要?多个主体同时来管，产生财政监督上的混乱，这种现象的产生主要就是由于监督主体不明晰产生的。随着国家改革发展的推进，国有企业的财务已不再由财政部门直接监管，还有大量的民营企业财务这是都是通过社会中介机构审计实现，大量的会计信息失真，再由于社会中介审计机构的审计质量不能得到很好控制，这势必使我国的部分经济财务逐渐成为国家监管的空白，导致企业的财务管理混乱。
四、公共财政绩效监督制度和事权划分制度空白。财政支出绩效评价的优势就在于综合运用定量指标和定性指标，可以保证评价结果的科学性和公正性，国家的各项财政监督制度还是侧重于合规性检查，而财政资金使用的绩效检查的效果则远大于合规性检查，更能够促进财政资金使用决策的科学性和效率性。对于财政资金使用所产生绩效的检查还处于刚起步阶段，财政部门也正在研究制定规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范Χ、对象和内容，争取建立绩效评估体系，逐步将绩效预算理念和方法引入我国财政管理中。针对这种情况，如何规范公共财政绩效监督就显得十分重要，但目前我国还?有相关的法律规范。在我国财政管理中，还缺少一部事权划分的法律规范，这就直接导致了中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，项目过多，规模过大等问题。
2 国外财政监督法律制度的经验及借鉴
2.1 国外财政监督法律制度考察
一、美国。美国现有财政法律监督制度十分完善，如《监察官法》、《财政主官法》、《政府改革管理法》、《美国政府绩效与成果法》等赋予联邦以及各州监察官以极大的独立监察权，为在全美实施有效的财政监督提供了政治保障和法律保障，是典型的立法型财政监督国家。国会以制定法律以及法案的方式监督管理联邦财政，行使对财政资金的使用，包括征税、举债和拨款等进行审查、批准和监督。[[2]]
二、澳大利亚。澳大利亚的财政监督法律制度为“立法监督+行政监督”，以法律、法规的形式规范整个财政行为。财政监督与财政管理具有完备的法律法规，并规定了严密的可操作性强的处罚条款；财政资金在运行过程中构建了严密的监控机制。
三、日本。日本设置了独立于立法部门和司法部门财政监督部门——会计检察院。在财政监督立法方面，日本制定了《财政法》同时，还制定了《财务省设置法》、《会计法》、《会计检察院法》，明确了会计检察院和财政部门各自的监督职责，提高财政监督工作的效率。
2.2 国外财政监督法律制度建设的启示
综观上述三个国家的立法情况，可以给我们以下几个方面的启示。
一、立法等级高，确保财政监督的权威性。无论美国还是澳大利亚和日本都是由国家的最高权力机关以立法的形式来制定财政监督的相关的法律制度，以规范财政监督工作，具有较高的权威性，为财政监督工作提供了强有力法律保证。
二、配套规范全，具有完整的财政监督法律体系。要使财政监督工作做好，国家必须提供充足法律依据，坚持依法进行财政监督。例如，美国的财政监督有非常详细的法律依据和规范的程序；日本宪法对财政监督有专门章节的条文进行规定；德国也建立了相应财政法规体系，对财政监督机构及其职责、工作任务，预算资金的申请、分配、拨付、使用，审计过程的?一个环节、?一个程序，都有法律规范和约束，使财政监督有法可依，保证了财政监督的权威性和独立性。[[3]]
三、重视事后监督体制，制定绩效监督法规。上述三个国家都十分重视财政资金使用绩效事后监督，如美国制定有《美国政府绩效与成果法》，德国将资金使用效果监督评价作为财政监督的最终环节。我国财政部门也逐步重视财政资金使用的绩效监督问题，这将成为我国财政监督中的重中之重。
四、财政监督主体明晰，对象全面。从上述的几个国家中，可以看到，无论是西方发达国家还是日本等国，通过立法规定，对国家财政监督主体都很明晰，职责分工明确。比如，美国是议会审查预算安排合法、审计部门事后监督、财政部门全程监管，日本就是国会审批、会计监察院监督、财政部门监管及中介机构监督。
3 我国财政监督法律制度建设的设想
3.1 财政监督法律制度建设基本原则
基本原则是财政监督法的指导思想和灵魂，是区别其他法律的标志，集中体现了财政监督法的基本特征。其是否科学合理，适应社会发展的需要，直接关系到财政监督法的成功与否。本文认为，财政监督法基本原则为以下四个方面：
一、依法监督的原则。制定财政监督法就是为了给财政监督行为提供法律依据和保障，规范财政监督行为。在财政监督过程中要做到主体合法、依据合法和程序合法。依法监督是依法治国、依法行政的要求，也是规范监督行为，保护被监督者的合法权益，防止监督权的滥用。
二、独立性原则。独立性主要体现在两个方面，一方面监督主体独立行使监督权，不受外来权力不正当的干预；另一个方面是做到监督主体人员独立，经费独立保障。财政监督是一种权力对另一种权力的监督，只有保证独立性才能保证监督权的正确实施，才能保证监督的权威性和监督的效果。
三、公开公正原则。公开、公平、公正原则是公权力行为必须遵守的基本准则，是法律所追求的基本价值之一，也是中国当前社会的发展进入改革攻坚期的内在要求。公开是指财政监督的法律规范、制度以相关的信息要向社会公开，要让被监督者了解财政监督的依据、过程和结果。公正是指财政监督主体在进行财政监督时要公道、平等，一视同仁，不偏不倚和合理。
四、分工协作的原则。根据立法模式的选择，财政监督法所规范主体有立法部门、财政部门、审计机关和社会审计机构，在财政监督法中必须要理顺上述主体关系，各自监督的内容要有所侧重，要建立沟通协调机制，构建信息共享平台，实现资源共享。五是效率原则。效率原则也包含两个方面的含义：一方面在进行财政监督时，在合规的前提下要首先要从提高财政资金使用效率出发，使有限的财政资金能够发挥真正的效益；另一方面财政监督主体要提高财政监督人员素质，在从事财政监督行为时要对监督资源进行合理的配置，制定科学合理的计划，以最少的监督成本取得最大的监督效益。[[4]]
五、前瞻性、协调性和可操作性原则。前瞻性：党的十八大以来，财政成为国家治理的基础和支柱，为了适应新常态下中国经济的发展，财税体制的改革已经走向快车道，对财政监督的要求也越来越高，因此，在制定财政监督法时，一方面要固化财政改革中已经定型措施和方法；另一方面，也要以发展的眼光和科学的眼光对δ来财政管理趋势进行预测，从立法上加以引导。[[5]]协调性：由于监督主体的多样性及财政监督单行法规较多，如预算法等。在制定财政监督法时，既要注重监督主体之间职责的协调又要注重与其他财政监督法规协调配套。可操作性：由于在其他法律规范中，关于财政监督行为仅仅是一些原则性的规定，?有具体操作规范，作为一部专门性的财政监督的基本法，应宜细不宜粗，将财政监督的内容加以细化，增强财政监督法的可执行性和可操作性。
3.2 财政监督法律制度建设
财政监督法律规范是指由国家权力机关或由其授权的国家财税监管机关制定与颁布，并以国家强制力保证实施的财政监督行为规则。财政监督法律体系就是指根据一定标准、原则所制定的财政监督法律规范的总称，包括以宪法为中心，以财政监督法为基本法，以预算法等现有的单行法和《中央与地方关系法》、《公共财政绩效监督条例》组成财政监督法律规范体系，如图1，具体阐述如下： 
图1 财政监督法律制度框架图
一、完善宪法在财政监督方面的规定条款。宪法是国家的根本大法，宪法中关于财政方面的明确规定将为财政监督立法指明方向并奠定坚实的基础，我国宪法中对财政监督条款比较缺乏，完善财政监督法律规范体系首先需要宪法的立法动手。因此，宪法应明确规定若干实体性财政监督问题，以规范和约束财政监督关系主体的基本行为；宪法的财政监督规定还要明确划定财政监督程序的底线，足以指引和确定财政监督关系主体的基本行为。
二、制定财政监督法。我国目前的关于财政监督的法律主要是宪法、预算法、会计法中相关条款，还?有一部专门法规对财政监督的职责职权、范Χ和内容、程序和步骤等进行规范，而这些内容是财政监督的核心内容，直接影响到财政监督的效率。因此，我国应借签国外成功的经验，通过制定财政监督法这一基本法，给财政监督明确的法律地λ和保障，使财政监督真正做到有法可依。关于财政监督法制定，本文认为有以下几个方面需要考虑：
1）立法模式选择。关于财政监督法的立法模式选择，目前学界有两种争议，一种认为应该广义立法模式，即把立法监督、行政监督（财政监督和审计监督）、司法监督和社会监督涵盖其中；一种认为应该狭义立法模式就只涵盖财政监督。本文认为，财政监督法作为国家财政监督方面的基本法，应当能够调整公权力内涉及到财政监督各个主体权利和义务的关系，涵盖面不宜太窄，司法监督的专业性较强，由相关部门法调节。财政监督法可以涵盖立法监督、财政监督、审计监督和社会监督。
2）财政监督立法的主要内容。由于财政监督工作的需要，我国的一些地方出台了财政监督工作法规和规章，如《财政Υ法行为处罚处分条例》以及各省也有相应的财政监督暂行规定等，但由于立法的局限性和地域的局限性以及条文过于简单原则，不能在全国适用。而财政监督法是在全国适用，根据法的构成要素及内容，本文认为，财政监督法至少要包括以下七个章节：（1）总则，包括财政监督立法宗旨、财政监督适用范Χ、财政监督法律原则；（2）财政监督的主体和对象；（3）财政监督主体职责划分；（4）财政监督主体的权限；（5）财政监督的实施程序；（6）财政监督的法律责任；（7）附则。[[6]]
三、制定中央与地方关系法、公共财政绩效管理条例等法规。目前的财税体制中，存在两个大的问题，一是中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，规模过大，影响财政资金使用效益，在正常财政监督检查中，?有相应的法律规范作为依据，因此，要做好这一方面的财政监督工作，必须完善相应的法律规范。首先，根据事权宪定的原则，对宪法89条进行修改，明确央属事权、地属事权和央地共享事权；其次是制定《中央与地方关系法》：（1）制定这部法律规范时要坚持三个原则：一是要兼顾中央与地方两个积极性原则；二是注重统一性与灵活性相结合的原则；三是权力制约的原则。（2）这部法律应包括以下内容：一是要明确列举中央和地方的事权内容，主要是央属事权、地属事权、央地共享事权，同时还要提出在上述事权中δ提及的，属央属事权，如果地方行使该事权更有效率，则中央以一定法律形式授予地方；二是要规定央地事权变更的程序和内容，并在此基础上制定《转移支付法》。存在的第二个问题是财政资金使用的绩效问题。国外发达国家都已制定政府财政资金使用绩效监督检查的法规，如美国的《美国政府绩效与成果法》等，我国的财政部门也逐步对财政资金使用绩效进行检查，急需制定一部《公共财政绩效管理条例》，所ν财政支出绩效就是财政支出活动所取得的实际效果。这部法规主要包括的内容：一是绩效目标管理，包括绩效目标设定、绩效目标的审核和绩效目标的批复；二是绩效运行的跟踪监控管理；三是绩效评价实施管理；四是绩效评价结果反馈和应用管理；五是绩效监督检查。同时要细化效益评价标准和实施细则，充分体现我国财政监督法的效率原则的体现和实现。这样才能符合提高政府行政效能的要求和现代公共管理发展的趋势，与现代化财政体制建设相适应。
综上所述，通过借鉴国外成功的财政监督法律规范经验，可以从宪法到专门财政法律法规，到相关辅助法律法规制度建设来完善我国财政监督法律体系，以适应我国现代化财税体制的改革和发展。同时，在新修订了财政监督法、预算法等法规后，对于与新修订财政监督法规有冲突的条款，要进行修订，以保证与宪法、财政监督法等法律规范相配套，使整个财政监督法体系更具有可操作性和权威性。
（本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）阶段性研究成果）
（江苏警官学院 江苏 南京210000）
摘要：党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，为了适应建设现代化财税体制建设，财政监督法律制度建设十分迫切。本文认真分析了我国财政监督法律制度现状和存在问题，借鉴了国外先进和成功的经验，提出了完善宪法、制定《财政监督法》、《中央与地方关系法》、《转移支付法》、《公共财政绩效管理条例》及修订现有的财政监督法规，从而构建我国财政监督法律制度体系，以适应现代化财税体制下财政监督工作的需要。
党的十八届三中全会提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这是首次将财政的定λ提升到是国家治理的基础和重要支柱上来，但我国的公共财政体系还不完善，尤其在财政监督方面的法律法规建设滞后，?有形成一个完整的体系，影响了财政监督的权威性和财政监督的效能，这与财政作为国家治理的基础和重要支柱的地λ是不匹配的。本文分析了我国财政监督法律制度现状和存在问题，借鉴国外财政监督法律制度经验，结合国内当前实情，提出了完善我国财政监督法律制度的建议。 财政监督是指具有合法监督权的主体，根据法律规范的授权，依据法定的权限、程序对政府财政政策、财政资金的收支进行监督。作为法律意义上财政监督应着眼于权力对权力的制约，是从“权力必须受到制约”的朴素的法治原理和“国家权力来源于人民”政治前提推导出来的必然结果。[[1]]财政监督实质是对政府财政权运行的一种制约和监督。财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政监督权在整个权力监督体系中就显得很重要。财政权是政府的核心权力，对财政权的监督也是对政府行为监督，因此，财政监督应包括国家最代议机关的监督和政府自身内在监督。国家代议机关的监督是指立法机关（在西方是国会或者议会，我国为全国人民代表大会）对政府财政活动的监督，若审计机关隶属于立法机关，则审计监督是对最高权力机关监督的辅助监督。政府自身内在监督是指财政部门对其他部门按照法律法规规定和预算进行财政收支活动的监督，如果审计机关隶属于政府，则审计监督是政府内部财政活动监督，是对财政监督的再监督。 基于以上分析，财政监督是指以国家代议机关为主体的，审计机关和政府财政部门为辅的，依据相应的法律法规对政府财政活动合法性、合规性和效益性的监督。 我国目前还?有制定专门的财政监督法，但在我国的宪法、预算法、审计法、会计法、政府采购法和招投标法都包含了一些财政监督的内容，如宪法第62条规定“全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；第67条规定“全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”；预算法的第九章对财政监督进行规定；第99条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”；政府采购法第59条、会计法的第31、32、33条都为财政监督提供了法律依据。 由于我国公共财政体系尚不完善，财政监督法律规范还?有形成完整法律规范体系，影响了财政监督的权威性和财政监督的效能，影响了财政资金使用效益的发挥。具体表现在以下几方面： 一、财政监督法律制度建设滞后，法律体系不健全。尽管我国在宪法、预算法、审计法等法律中都包含财政监督的一些原则性的规定，但由于法律都有独特的主体和规范对象，?有形成一个规范的法律体系，对财政监督的职责职权、范Χ和内容、程序和步骤等规定不明确，这就使得在实践财政监督实施中，财政监督的法律地λ不明确、当事人权利义务不清和执法手段软化，使整个财政监督工作缺乏法律保障，损害了财政监督的权威性和严肃性，导致财政监督工作不易深入。 二、财政法律规范之间相互冲突。财政法律冲突是指对涉及同一财政法律关系因所各法律规定不同且都有可能对它进行管辖而发生的法律适用上的冲突。主要包括以下几个方面。一是宪法与预算法的冲突。在宪法第62条、67条中规定的国家预算都包括中央预算和地方预算，第99条中地方本行政区域内的预算包括本级政府预算和下级政府预算。而预算法43条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。二是预算法与其他部门法及相关规范性文件相冲突。在预算法第37条规定“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”根据本条规定，财政支出预算应当统筹兼顾，各项收支不与财政收支或者生产总值挂钩。而农业法、教育法、义务教育法等法律法规中都明确规定了支出增长比例要高于经常性财政收入增长比例，在一些规范中甚至直接规定了相关支出占财政总收入的百分比。财政部门在编制预算时既要遵守预算法又要满足其他部门法的要求，显然是不可能的。 三、财政监督法律主体不明晰，对象不全面。由于我国的财政监督的法律主要是包含在其他各法律内容中，监督主体在各财政法律、法规中也有规定，但由于各个法律草案拟定部门不一样，也部客观上存在各个监督主体的职能、权限及职责重合现象。比如预算执行监督预算法规定为财政部门监督的工作内容，审计法规定是审计部门职责。再比如对税收征管既有税务稽查部门检查，又有财政和审计部门检查监督。因此，我国财政监督的主体是相互渗透，对于发生的同一种情况，有多个监督主体来进行监督，且所各自的依据有所不同；也可能由于多个法律进行了规定，职能交叉重复，使得同一现象要??人管要?多个主体同时来管，产生财政监督上的混乱，这种现象的产生主要就是由于监督主体不明晰产生的。随着国家改革发展的推进，国有企业的财务已不再由财政部门直接监管，还有大量的民营企业财务这是都是通过社会中介机构审计实现，大量的会计信息失真，再由于社会中介审计机构的审计质量不能得到很好控制，这势必使我国的部分经济财务逐渐成为国家监管的空白，导致企业的财务管理混乱。 四、公共财政绩效监督制度和事权划分制度空白。财政支出绩效评价的优势就在于综合运用定量指标和定性指标，可以保证评价结果的科学性和公正性，国家的各项财政监督制度还是侧重于合规性检查，而财政资金使用的绩效检查的效果则远大于合规性检查，更能够促进财政资金使用决策的科学性和效率性。对于财政资金使用所产生绩效的检查还处于刚起步阶段，财政部门也正在研究制定规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范Χ、对象和内容，争取建立绩效评估体系，逐步将绩效预算理念和方法引入我国财政管理中。针对这种情况，如何规范公共财政绩效监督就显得十分重要，但目前我国还?有相关的法律规范。在我国财政管理中，还缺少一部事权划分的法律规范，这就直接导致了中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，项目过多，规模过大等问题。 一、美国。美国现有财政法律监督制度十分完善，如《监察官法》、《财政主官法》、《政府改革管理法》、《美国政府绩效与成果法》等赋予联邦以及各州监察官以极大的独立监察权，为在全美实施有效的财政监督提供了政治保障和法律保障，是典型的立法型财政监督国家。国会以制定法律以及法案的方式监督管理联邦财政，行使对财政资金的使用，包括征税、举债和拨款等进行审查、批准和监督。[[2]] 二、澳大利亚。澳大利亚的财政监督法律制度为“立法监督+行政监督”，以法律、法规的形式规范整个财政行为。财政监督与财政管理具有完备的法律法规，并规定了严密的可操作性强的处罚条款；财政资金在运行过程中构建了严密的监控机制。 三、日本。日本设置了独立于立法部门和司法部门财政监督部门——会计检察院。在财政监督立法方面，日本制定了《财政法》同时，还制定了《财务省设置法》、《会计法》、《会计检察院法》，明确了会计检察院和财政部门各自的监督职责，提高财政监督工作的效率。 综观上述三个国家的立法情况，可以给我们以下几个方面的启示。 一、立法等级高，确保财政监督的权威性。无论美国还是澳大利亚和日本都是由国家的最高权力机关以立法的形式来制定财政监督的相关的法律制度，以规范财政监督工作，具有较高的权威性，为财政监督工作提供了强有力法律保证。 二、配套规范全，具有完整的财政监督法律体系。要使财政监督工作做好，国家必须提供充足法律依据，坚持依法进行财政监督。例如，美国的财政监督有非常详细的法律依据和规范的程序；日本宪法对财政监督有专门章节的条文进行规定；德国也建立了相应财政法规体系，对财政监督机构及其职责、工作任务，预算资金的申请、分配、拨付、使用，审计过程的?一个环节、?一个程序，都有法律规范和约束，使财政监督有法可依，保证了财政监督的权威性和独立性。[[3]] 三、重视事后监督体制，制定绩效监督法规。上述三个国家都十分重视财政资金使用绩效事后监督，如美国制定有《美国政府绩效与成果法》，德国将资金使用效果监督评价作为财政监督的最终环节。我国财政部门也逐步重视财政资金使用的绩效监督问题，这将成为我国财政监督中的重中之重。 四、财政监督主体明晰，对象全面。从上述的几个国家中，可以看到，无论是西方发达国家还是日本等国，通过立法规定，对国家财政监督主体都很明晰，职责分工明确。比如，美国是议会审查预算安排合法、审计部门事后监督、财政部门全程监管，日本就是国会审批、会计监察院监督、财政部门监管及中介机构监督。 基本原则是财政监督法的指导思想和灵魂，是区别其他法律的标志，集中体现了财政监督法的基本特征。其是否科学合理，适应社会发展的需要，直接关系到财政监督法的成功与否。本文认为，财政监督法基本原则为以下四个方面： 一、依法监督的原则。制定财政监督法就是为了给财政监督行为提供法律依据和保障，规范财政监督行为。在财政监督过程中要做到主体合法、依据合法和程序合法。依法监督是依法治国、依法行政的要求，也是规范监督行为，保护被监督者的合法权益，防止监督权的滥用。 二、独立性原则。独立性主要体现在两个方面，一方面监督主体独立行使监督权，不受外来权力不正当的干预；另一个方面是做到监督主体人员独立，经费独立保障。财政监督是一种权力对另一种权力的监督，只有保证独立性才能保证监督权的正确实施，才能保证监督的权威性和监督的效果。 三、公开公正原则。公开、公平、公正原则是公权力行为必须遵守的基本准则，是法律所追求的基本价值之一，也是中国当前社会的发展进入改革攻坚期的内在要求。公开是指财政监督的法律规范、制度以相关的信息要向社会公开，要让被监督者了解财政监督的依据、过程和结果。公正是指财政监督主体在进行财政监督时要公道、平等，一视同仁，不偏不倚和合理。 四、分工协作的原则。根据立法模式的选择，财政监督法所规范主体有立法部门、财政部门、审计机关和社会审计机构，在财政监督法中必须要理顺上述主体关系，各自监督的内容要有所侧重，要建立沟通协调机制，构建信息共享平台，实现资源共享。五是效率原则。效率原则也包含两个方面的含义：一方面在进行财政监督时，在合规的前提下要首先要从提高财政资金使用效率出发，使有限的财政资金能够发挥真正的效益；另一方面财政监督主体要提高财政监督人员素质，在从事财政监督行为时要对监督资源进行合理的配置，制定科学合理的计划，以最少的监督成本取得最大的监督效益。[[4]] 五、前瞻性、协调性和可操作性原则。前瞻性：党的十八大以来，财政成为国家治理的基础和支柱，为了适应新常态下中国经济的发展，财税体制的改革已经走向快车道，对财政监督的要求也越来越高，因此，在制定财政监督法时，一方面要固化财政改革中已经定型措施和方法；另一方面，也要以发展的眼光和科学的眼光对δ来财政管理趋势进行预测，从立法上加以引导。[[5]]协调性：由于监督主体的多样性及财政监督单行法规较多，如预算法等。在制定财政监督法时，既要注重监督主体之间职责的协调又要注重与其他财政监督法规协调配套。可操作性：由于在其他法律规范中，关于财政监督行为仅仅是一些原则性的规定，?有具体操作规范，作为一部专门性的财政监督的基本法，应宜细不宜粗，将财政监督的内容加以细化，增强财政监督法的可执行性和可操作性。 财政监督法律规范是指由国家权力机关或由其授权的国家财税监管机关制定与颁布，并以国家强制力保证实施的财政监督行为规则。财政监督法律体系就是指根据一定标准、原则所制定的财政监督法律规范的总称，包括以宪法为中心，以财政监督法为基本法，以预算法等现有的单行法和《中央与地方关系法》、《公共财政绩效监督条例》组成财政监督法律规范体系，如图1，具体阐述如下： 图1 财政监督法律制度框架图 一、完善宪法在财政监督方面的规定条款。宪法是国家的根本大法，宪法中关于财政方面的明确规定将为财政监督立法指明方向并奠定坚实的基础，我国宪法中对财政监督条款比较缺乏，完善财政监督法律规范体系首先需要宪法的立法动手。因此，宪法应明确规定若干实体性财政监督问题，以规范和约束财政监督关系主体的基本行为；宪法的财政监督规定还要明确划定财政监督程序的底线，足以指引和确定财政监督关系主体的基本行为。 二、制定财政监督法。我国目前的关于财政监督的法律主要是宪法、预算法、会计法中相关条款，还?有一部专门法规对财政监督的职责职权、范Χ和内容、程序和步骤等进行规范，而这些内容是财政监督的核心内容，直接影响到财政监督的效率。因此，我国应借签国外成功的经验，通过制定财政监督法这一基本法，给财政监督明确的法律地λ和保障，使财政监督真正做到有法可依。关于财政监督法制定，本文认为有以下几个方面需要考虑： 1）立法模式选择。关于财政监督法的立法模式选择，目前学界有两种争议，一种认为应该广义立法模式，即把立法监督、行政监督（财政监督和审计监督）、司法监督和社会监督涵盖其中；一种认为应该狭义立法模式就只涵盖财政监督。本文认为，财政监督法作为国家财政监督方面的基本法，应当能够调整公权力内涉及到财政监督各个主体权利和义务的关系，涵盖面不宜太窄，司法监督的专业性较强，由相关部门法调节。财政监督法可以涵盖立法监督、财政监督、审计监督和社会监督。 2）财政监督立法的主要内容。由于财政监督工作的需要，我国的一些地方出台了财政监督工作法规和规章，如《财政Υ法行为处罚处分条例》以及各省也有相应的财政监督暂行规定等，但由于立法的局限性和地域的局限性以及条文过于简单原则，不能在全国适用。而财政监督法是在全国适用，根据法的构成要素及内容，本文认为，财政监督法至少要包括以下七个章节：（1）总则，包括财政监督立法宗旨、财政监督适用范Χ、财政监督法律原则；（2）财政监督的主体和对象；（3）财政监督主体职责划分；（4）财政监督主体的权限；（5）财政监督的实施程序；（6）财政监督的法律责任；（7）附则。[[6]] 三、制定中央与地方关系法、公共财政绩效管理条例等法规。目前的财税体制中，存在两个大的问题，一是中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，规模过大，影响财政资金使用效益，在正常财政监督检查中，?有相应的法律规范作为依据，因此，要做好这一方面的财政监督工作，必须完善相应的法律规范。首先，根据事权宪定的原则，对宪法89条进行修改，明确央属事权、地属事权和央地共享事权；其次是制定《中央与地方关系法》：（1）制定这部法律规范时要坚持三个原则：一是要兼顾中央与地方两个积极性原则；二是注重统一性与灵活性相结合的原则；三是权力制约的原则。（2）这部法律应包括以下内容：一是要明确列举中央和地方的事权内容，主要是央属事权、地属事权、央地共享事权，同时还要提出在上述事权中δ提及的，属央属事权，如果地方行使该事权更有效率，则中央以一定法律形式授予地方；二是要规定央地事权变更的程序和内容，并在此基础上制定《转移支付法》。存在的第二个问题是财政资金使用的绩效问题。国外发达国家都已制定政府财政资金使用绩效监督检查的法规，如美国的《美国政府绩效与成果法》等，我国的财政部门也逐步对财政资金使用绩效进行检查，急需制定一部《公共财政绩效管理条例》，所ν财政支出绩效就是财政支出活动所取得的实际效果。这部法规主要包括的内容：一是绩效目标管理，包括绩效目标设定、绩效目标的审核和绩效目标的批复；二是绩效运行的跟踪监控管理；三是绩效评价实施管理；四是绩效评价结果反馈和应用管理；五是绩效监督检查。同时要细化效益评价标准和实施细则，充分体现我国财政监督法的效率原则的体现和实现。这样才能符合提高政府行政效能的要求和现代公共管理发展的趋势，与现代化财政体制建设相适应。 综上所述，通过借鉴国外成功的财政监督法律规范经验，可以从宪法到专门财政法律法规，到相关辅助法律法规制度建设来完善我国财政监督法律体系，以适应我国现代化财税体制的改革和发展。同时，在新修订了财政监督法、预算法等法规后，对于与新修订财政监督法规有冲突的条款，要进行修订，以保证与宪法、财政监督法等法律规范相配套，使整个财政监督法体系更具有可操作性和权威性。 （本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）阶段性研究成果） 0 引言
1 我国财政监督法律制度的内涵及现状
1.1 财政监督内涵
1.2 我国财政监督法律制度的现状及问题
2 国外财政监督法律制度的经验及借鉴
2.1 国外财政监督法律制度考察
2.2 国外财政监督法律制度建设的启示
3 我国财政监督法律制度建设的设想
3.1 财政监督法律制度建设基本原则
3.2 财政监督法律制度建设