治安管理系党总支：用招投标控制权力滥用，提高公共资源配置效率

发布时间：2016-12-05 16:03:51点击数量:

 

       权力有变质的可能，只要存在权力的地方，腐败就有可能发生，而绝对的权力导致绝对的腐败。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对日趋严峻的腐败问题，通过一系列制度化、常态化的措施，对腐败问题重拳出击，取得了显著成效。但是，不可否认的是，在一些领域、一些地方，腐败问题仍然突出，工程招投标领域就是其中一个。本文认为， 完善招投标规则，限制行政权力的不正当使用，可以有效控制工程建设领域腐败问题的发生。

一、 合理界定政府和市场的边界，规范政府权力。

市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。

市场机制要发挥作用，需要一整套公认的，并能够得以实施的市场行为规则，规范市场主体的行为，确保市场交易和市场竞争的公正和效率。需要政府来建立和健全市场运行所需要的各种法规与制度，并监督其实施，以保证市场机制的正常运转。

招投标制度是一种重要的市场机制，招投标具有价格发现功能，并能引导资源在自由竞争的前提下优化配置。政府需要做好的事情，主要是制定和实施各种反垄断法和不正当竞争法，设立相应的市场监管机构，创造和维护好竞争的市场结构。

招投标机制的规范运行以完善的统一市场体系为前提。对于向市场经济体制过渡的国家来说，还必须承担起培育和完善市场体系，加速市场体系发育的一定职能。我国的社会主义市场经济体制并不像西方国家那样主要靠经济基础的自发缓慢的演变而成，而必须要靠国家或政府的外力推动而在较短时期内建立起来。这就决定了在转轨时期，政府将起着重要的作用，它必须是一个强政府，国家只有充分发挥它的经济职能，才能保证市场经济体制的建立和完善。在这一时期，旧的计划体制还会有一定的影响；新的市场经济体制不成熟，这就决定了市场调节是不充分的、有限的。因此，应合理确定转轨时期政府干预行为的范围、内容、力度及方式，以保证市场经济的顺利发展。

二 、强化招投标法定程序意识，制约行政权力的运行

我国引入招投标制度30多年，虽然出现了很多问题，但在公开操作和按流程办理是两个显著的特点。正是因为招标投标要求公开操作，使得工程建设全流程可能存在的一些腐败问题和疑点，都在招标投标环节暴露得更加充分。很多私下交易都发生在招标投标之前或者之后，虽然项目建设管理链条很长，但只要有了公开操作方面的要求，很多问题都将随之显现。由于项目审批监管各个环节之间有相互制约的关系，而且主管部门和相关监管部门还有很多监管措施，因此违规问题很快就会被发现而且被责以处罚。如果一直没有被发现，那么很有可能是贿赂了有关部门。

进一步确立招投标制度设计的控权功能，使公共资源交易活动更符合公共利益最大化要求的目标，必须建立一套能约束和监督权力行使以及决策过程的有效的权力运行机制。否则，公共资源交易决策就会偏离公共利益的轨道。

权力来源要合法，权力运行要有规则，有权力无责任、有权力无监督，必然导致大量腐败。现代社会，权力的合法性来源应当建立在公共意志基础之上，代表着公共利益，执行公共意志。在洛克看来，政府的起源是人类理性的产物。人们甘愿放弃单独行使的惩罚权力，交由一定的代表来行使，政府的权力来源于公民社会个人的权利这一前提。社会契约论认为，公民将一部分自身的权利，特别是对罪犯的惩罚权让渡给国家，与此相对应的是，公民有监督国家为公共利益服务的权力。

要坚持职权法定，以程序规范权力，使行政权力只能在法定的范围和程序内行使。通过设立完备的程序制度，如受理制度、告知制度、听证制度，说明理由制度、回避制度、禁止单方面接触、考试制度、解释制度等，使行政管理相对人能够运用程序性权利抵制行政机关实体性权力的渗透。合理配置权力，对涉及人、财、物和内部管理的职权，从决策、执行、监督三个环节适度分解。对互不相容岗位职权分别由不同部门、人员独立行使，明确权力的界限和权力行使的制度规范。推进部门权力内控机制建设，围绕权力设定、行使、监督、评价、问责等环节，以及信息公开、电子政务等方面，建立完善相关制度。优化权力流程，压缩管理层级，精简办事程序，固化业务流程，对权力运行做到流程明晰、可查可控。实行风险防控，对关键环节给予重点关注，建立风险排查制度，对权力运行中各个环节风险点进行定期排查，实行动态防控。

招投标程序有利于公平竞争和预防腐败。招标公告、招标文件、投标人信用、中标结果、签约履约情况等信息的公开公示变得更加方便和深入，有利于提高透明度，更好地发挥招投标当事人相互监督和社会监督的作用。同时，可以通过技术手段减少当前招投标活动中存在的“暗箱操作”等人为因素，预防商业贿赂和不正之风。

三 、着眼于国家治理能力建设，合理配置招投标行政监督权

政府治理能力是一个涉及多个方面的复杂问题，不仅是制度、体制的问题，更重要的是机构运作问题。如果只讲组织机构，不深入到实际运作的过程，是不能对政府机构有真正的了解。因此，需要重视政府行为的实现过程，从实践的角度，加深对政府运作的认识。建构治理体系，重点是各尽其责，一是要分清职责，解决公共权力的合理分配与合法行使的问题；二是各尽其职，加强监督是提升治理能力的一个关键，治理能力现代化体现在监督的执行力。要严格区分政府行为和市场行为的界限，明确哪些事项应当由政府部门负责或监督，哪些事项应当由当事人自己解决。政府监管也要有明确的分工，真正做到各司其职，执行到位，构建现代治理体系，加强治理能力建设。

目前，很多单位的“一把手”权力过于集中，这是权力体制设计上的弊端。再加上权力制衡的不足，导致客观上对一部分领导干部的监督失效。一些单位的“一把手”往往拥有很大的权力，往往又是不受监督的权力，监督难的主要原因也就在些。实践中，由于监督力量职权分工不明，出现了交叉重叠和监督的真空地带。一些专门监督，由于有些是法律法规空缺，有些是法律规范缺乏明确的监督程序和范围，使监督无从下手，无章可循。监督标准和依据的缺乏，导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负向功能。

从我国的现状来看，体制上已经拥有全方位的监督，监督主体形式上已经是相当全了，有立法机关的监督、行政监督、检察机关的专门法律监督、纪检部门的查处、政协以及社会团体的批评建议和监督、人民群众和新闻媒体的监督等，但从实际效果看，这些监督主体的作用远没有发挥到位。如何才能把各种监督力量整合好是一个大问题。从实践看，我国的行政监督问题尤为突出，监督主体多、机构多、方式多、渠道多，各种监督力量之间的关系没有理顺，分工不明确，职能不合理，以至于越权、滥用权力，互争管辖范围和互相推诿扯皮的情况同时存在，形成监管上的盲区。看来，重要的还不是监督机构的设置，而是监督机制有没有建立，有没有在有效运行。

监督是一种自上而下的控制权。监督的本质是对权力进行制约，防止权力滥用。监督权是一种权力对另一种权力的约束和控制，监督者的地位高于被监督者，监督才有效。监督权本身也需要受到限制。监督权的误用、滥用问题，虽然在目前的政治生活中并不突出，但同样需要在健全监督机制的同时，注意避免监督权无人监督的问题。

在建设工程规划审批，各种资质、资格的审查，评优评奖的审定，工程承发包交易在工程建设领域，权力腐败也是频繁发生。实行风险防控，对关键环节给予重点关注，建立风险排查制度，对权力运行中各个环节风险点进行定期排查，实行动态防控。完善行政机关内部自我约束机制，定期清理规范性文件，对执法人员建立健全明确的奖惩制度，增强其责任感，自觉依法行政并接受各方面的监督。加强司法监督审查，“没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”

四 、健全招标投标工作机制，充分发挥其资源配置功能

要立足招投标本身的发现价格，在现有社会管理体制机制没有根本性调整的前提下，进一步完善和健全相关工作机制，理顺关系，最大程度发挥招投标的资源配置功能。

规范招投标市场主体行为，首先要规范招标业主行为。政府投资工程招标主体大多是项目的使用单位，经常是“一次性业主”，资产管理意识不强，搞政绩工程的意愿很强，容易产生虚假招标等问题。应推行政府投资工程代建制，明确产权代表责任，规范建设行为和工程质量标准，切断招标人、投标人之间的利益链。针对一些特殊工程和应急项目，同样要制约政府投资项目招标人的自由裁量权，建立“涉及国家安全和保密项目”、“抢险救灾项目”、“应急项目”承包商名录，改变直接发包的做法，在招标的基础上采用随机方式选择承包人；通过公开招标方式建立中介服务机构管理库，通过随机或竞争方式从管理库中选择招标代理等中介机构；以及其他一些限制招标人行为和鼓励市场竞争的做法。

建立统一平台，加强招投标监管。我国建设工程招投标管理仍沿袭传统模式，行业主管部门分头监管，既当“裁判员”，又当“运动员”，需要理顺管理体制，整合政府投资交通、水利、房屋市政工程、货物和服务采购等招投标资源，建立统一的交易监管平台，解决分散管理和各自为政的问题。清除地区封锁和行业保护，对涉及招标投标的规范性文件进行彻底清理，对与招标投标法不符的规定要依法进行修订和废止，维护法治的统一和权威，强调依法行政和依法监管。

完善市场环境，加强信用建设。社会信用体系建设是规范工程建设市场秩序的基础。招投标活动存在问题多，主要原因是诚信缺失，违规成本低。在全国范围内推进信用体系建设，整合有关部门和行业信用资源，统一开发征信平台，共建共享，互联互通，推动项目信息公开，制定招投标领域的诚信管理办法和考核机制，建立失信惩处机制，让失信企业“一处受罚，处处受制”，从根本上解决招投标中的问题，净化招投标市场。（周健）