在社区单元警务改革宿迁论坛暨推广现场会上的讲话
中国人民公安大学副校长 李健和
（2009年8月8日）
尊敬的秦副厅长，尊敬的吴院长，宿迁市的各位领导，同志们：
接到江苏警官学院吴院长的邀请，请我来参加这个论坛。我认真拜读了三遍“论坛”的材料，深深感到，江苏警官学院和宿迁市公安局不仅为宿迁、为江苏的公安工作做了一件大好事，而且对全国的公安工作改革都具有重要的启示意义。下面，根据我的理解，对宿迁社区单元警务改革理论研究和实践探索谈三点体会。
第一，改革开放以来我国公安派出所的地位和功能问题是整个公安改革的焦点和难点之一，宿迁市社区单元警务的探索和改革初步破解了这一难题。
大家知道，派出所并不是各国都有的，世界上绝大多数国家，至少是我们了解的发达的资本主义国家警察机关是没有派出所的，即使是伦敦、纽约、巴黎这样的西方大都市，他们的警察机关也只是两级机构。在警察的近现代发展史上，日本学习了西方的警务、特别是欧洲大陆国家，他们感觉到，如果警察机构、尤其是在大的城市只有两级的话，警务工作的触角就很难深入的社会层面上去。日本就结合本国实际，设置了派出所。我们国家是上个世纪初在戊戌变法以后开始设置警察机构的。在设置警察机构的过程中，借鉴和学习了日本的做法。
中华人民共和国成立后，特别是50年代中期以后，随着全国户籍制度的建立，公安派出所的职能逐渐转变为以户籍管理为主，同时承担管制、改造反革命分子任务。改革开放以来，由于社会治安形势的变化，由于我们面对的打击、保护和服务对象的变化，派出所面临着很大的困境。特别是经过1983年起的“严打”的三个战役后，刑事案件还在大量上升，所以到了80年代末，派出所逐渐开始办理刑事案件，甚至在某种程度上以办案为主。到90年代后期的苏州派出所工作会议，公安部提出派出所以防范和治安管理为主，就地查破一般刑事案件，而且要求不准给派出所下达破案指标。进入本世纪初，又提出，要把派出所建成打防管控多功能一体化的作战实体。
我回顾这个历程的意思是什么呢？说明派出所的地位和功能问题一直是困惑同志们的一个问题，同时也是公安改革的焦点和难点之一。为什么成为焦点和难点？我想至少有两个方面的原因：一是从派出所面对的对象来看，既要防范、管理、控制，也要打击、改造，服务群众，非常复杂；二是从公安机构的设置来讲，不论是县局、区的分局、市局、省公安厅乃至公安部，都是条条的，一个局、处，一个支队、一个科室，都是某一项的专项业务，而唯独到了派出所，变成了一个综合性的实体。所以我们多年讲“上面千条线，下面一根针”，上级部门的业务都往派出所这个“针眼”里面穿，虽然一直是治安部门指导派出所工作，但是因为派出所的性质是“市县公安机关的派驻机构”，不是公安机关某一个职能部门的所属机构，结果公安机关的哪一个部门都给派出所布置任务，都可以对派出所进行考核。在这样的情形下，再加上派出所资源调动能力有限，警力有限，经费保障也有限，派出所就成为公安改革的焦点和难点。但是，宿迁的社区单元警务的探索和改革，可以说初步破解了这一难题。
第二，宿迁社区单元警务的探索和改革这一模式，立足于公安实际，把握了时代脉搏，符合社会需求，具有典型性、示范性和推广性。
你们在课题研究中，已经用大量篇幅陈述了西方警务改革的理论。西方警务之所以改革，主要来源于两个方面的推动：一方面，二战以后出生人多，生活条件比较好，到了60年代，青少年犯罪大量上升，同时英美等发达国家社会矛盾、种族矛盾激化，骚乱和群体性事件也非常多。而经过50、60年代的发展，西方警察的装备、警力得到了大大的改善和提升。这样西方警察普遍面临着这样一个问题：警察数量不断增加，警察的装备不断改善，但是犯罪大量增加，警民关系恶化。这是来自于社会的一个挑战。
另一个挑战来自于政府改革方面。就是西方提出的一个“新公共管理”理论。新公共管理理论的一个基本思想，就是要用企业管理的理念和方法来再造政府，来进行政府的管理。这里包括这么几点：第一，既然是政府，既然警察也是政府的一个部门，因此就像企业要满足客户的需求一样，要考虑社会和服务对象的需求；第二，就是注重成本和效益；第三，就是下放管理权力，要调动部门和基层的积极性，调动每个公务员的积极性；第四，要不断创新、发展。从宿迁公安改革的借鉴来看，满足客户需求，注重成本效益，下放管理权力，不断创新发展，社区单元警务是完全符合以上几个要素的。
到了70年代，以美国休斯顿市警察局为代表，西方提出了“社区导向警务”这个理念，提出警务应是以社区（社会）的需求为导向和主导的警务工作。一直到近年，西方发达国家又提出“情报信息引领警务”。从西方国家警务改革的过程可以看出来，宿迁社区单元警务模式的改革，完全因应了或者说顺应了西方发达国家警务改革的大趋势。我并不是说我们要照搬西方，而是说西方发达国家经历过的问题我们正在经历，甚至他们没经历的问题我们也在经历。尤其在改革进一步深化、开放进一步扩大的情况下，国外警察的一些先进的做法、有益的经验我们应该借鉴。
为什么又说社区单元警务把握了时代的脉搏，符合社会的需求呢？因为现在宿迁正处于人均GDP1000美元到3000美元的阶段。在世界各国的发展上，当人均GDP1000美元到3000美元的时候，是社会最不稳定的时期，是犯罪大量增加的时期。我们国家发展又严重的不平衡，我们正在面临着治安形势日益严峻复杂，而公共安全需求迅速增长的一个时期。在这种情况下，公安改革、特别是基层的改革怎么能够把握这个时代的脉搏，怎么能够符合社会的需求，就具有很重要的时代性和现实性。通过学习和考察我感觉到，宿迁的社区单元警务改革，不仅符合宿迁的实际，而且借鉴了国内外改革的成功经验，弥补了他们的不足。因此，我概括你们的探索和改革具有下面三个十分明显的特点：
一是从体制上回答了“以块为主”的问题，虽然回答的还是最低层的以块为主的问题。2003年“二十公”的时候，部党委提出要从体制、机制、保障上研究解决制约公安工作发展的问题。但是六年过去了，从现实情况看，二十公报告的要求还远远没有落实。我们公安机关的体制包括两方面，一个是领导体制，就是党的绝对领导，党对公安机关的领导要制度化、规范化；第二是管理体制，就是：统一领导、分级管理、条块结合、以块为主。但是“条”、“块”怎么结合，哪些是条管，哪些是块管，又怎么以块为主，应该说一直很不明确、很不规范，而且大家都在探索之中。我觉得，社区单元警务改革的模式，首先从公安基层的体制上回应了以块为主的问题。
二是从机制上解决了“动静结合，以动为主”的问题。改革开放30多年来，公安工作一直在探索、在改革。1986年，公安部召开了一个治安动静态管理研讨会，在会上提出，治安工作要动静结合、以动为主。但是，怎么以动为主？一直没有很好地解决。后来，1993年公安部在天津召开的全国城市民警巡逻工作会议，要求把巡逻勤务作为公安改革的突破口，但是由于各种各样的原因，也没有实现这样的一个目标。我觉得，宿迁的社区单元警务，初步从机制上解决了动静结合、以动为主的问题。
三是从干警的素质上解决了“一警多能、一警多用”的问题。一警多能、一警多用是1982年就提出来的，但是这个问题也始终没有解决。
所以，宿迁从实务层面，从体制上、机制上、素质上，社区单元警务应该说很有特色。
第三，这次的课题研究理论新、方式新、成果形式新、实施的效益实，是理论和实践相结合的一个典范。
一是理念新。我想引用你们课题报告中的一段话：我们的改革就是要贯彻落实公安部关于深入推进“三项建设”的具体要求，要抓源头、源头抓，要抓住制约公安发展的突出问题，着力解决体制性、机制性障碍，着力解决观念不新、体制不顺、机制不明、基层不强的问题。因此重点要解决以下四个问题：一是解决公安基层基础工作不实的问题；二是解决公安派出所警力闲置、警力资源虚耗的问题；三是借助社区建设和发展平台，探索动员和利用社会资源的新路径；四是解决公安工作和群众需求脱节的问题。这个表述虽然是大实话，但是我认为你们这次的研究和改革，从理念上来讲是新的，这就是体现了改革的精神，体现了时代的要求。
二是方式新。虽然我们一直强调教学单位要和公安实战部门结合，但是象这次课题的研究方式，在我评审过的很多课题中，这样的模式还是第一次。方式新体现在三个方面：一是科研单位和实务部门密切结合，而且不仅是人员构成的结合，而且是整个研究过程都在结合。二是在实施过程当中，是边研究，边实验，边进行制度建设。包括你们的很多做法，比如老百姓参与巡防，建立市民学校，干警担任村居委的“村官”，都是在发现了一些新的典型之后加以推广。三是在整个研究和改革实施当中都贯穿了理论指导和实践结合。在推进的每一步都有理论进行指导，反过来又从实践和成效当中进行提炼。这样就使改革能够规范化地操作，不是上级出一个文件，下级就去做的，而是不断有专家、有理论研究的同志参与进来，不仅能使实践探索规范化操作，而且这样的做法更具有理性，更能够做到持久地推进。
三是成果形式新。你们的研究结果不象其他以往的研究，写一个报告，出几篇论文，甚至于出本书和文集就完事大吉了，而是充分体现在整个研究过程和实践的成效同步显现，业务改革和队伍建设同步推进，公安机关自身的改革和社会的发展进步双向互动。从这个意义上讲，这个课题是理论研究和实践结合的一个典范。
最后，我想提两点建议：一是如何进一步持久、深化改革。这个深化，就是能够进一步借鉴和吸收国内外警务改革、特别是基层警务改革的经验和做法，进一步完善。二是如何把这个改革作为引领和牵动全局性公安改革的一个切入点。因为基层改革了，上面必须要跟着改，否则基层的改革也很难持久。现在，全国正在加快推进扩权强县，县级公安机关机构改革今年要全部完成，在这样一个背景下，在县级公安机关机构改革的同时，使社区单元警务模式和县级公安机关内设机构的职能、指导方式、工作模式、勤务模式能够有机地衔接、配套，将使社区单元警务改革更具有全局性、更具有战略意义。
总的来讲，这个课题研究取得了显著成果。之所以能够取得这个成果，是江苏警官学院、宿迁市公安局对问题抓的准、视角切入的准、目标定的准。我诚恳地希望，江苏警官学院、宿迁公安机关能够在“三基工程”和“三项建设”的推动下取得更新的成绩。
