社区单元警务理论研究与实践探索

——社区单元警务改革课题研究报告

 摘  要  在 中国特色现代警务改革的背景下探索实践社区单元警务创新模式，既有世界警务革命浪潮的外来创新推动，又有我国公安工作科学发展的内生改革需求。所谓社区单 元警务，是指将基层公安机关的工作区域分隔为一定数量的社区单元，将基层民警划分为一定数量的单元警组，由社区单元警组全面负责维护社区单元内的治安和提 供社区单元的公共安全产品和服务的警务模式。其理论依据包括：治理与警务治理理论、合作主义与警务合作理论、社区警务与单元生产理论。通过推行社区单元警 务模式，重点破除公安工作运行机制中的结构性矛盾和粗放式管理等瓶颈制约，着力体现以主动警务、信息警务、效能警务、和谐警务为主导的现代警务机制创新特 色。

关键词  社区单元警务；现代警务机制；平安和谐示范区；宿迁模式

 本 课题是江苏警官学院与宿迁市公安局合作开展的课题研究项目。课题研究的主要任务是，以推进城乡一体化和关注民生为重点的社会建设为背景，因应和谐社会建设 和社区发展的迫切需要，结合宿迁市建设平安和谐示范区的实践，探索建立社区单元警务创新模式。自2008年8月至2009年8月，课题研究工作从调研论 证、制定方案、组织试点、评估完善、实施推广，分阶段、有计划推进，历时近一年完成，取得预期成效。课题组就课题研究有关情况作如下报告：

一、课题策划与组织实施

（一）选题方向及课题策划

在 改革开放和社会主义市场经济的发展进程中，我国社会结构和社会生活发生了深刻变化，社会治安日趋动态复杂，公安工作面临前所未有的机遇和挑战，中国特色的 警务改革在与世界警务革命浪潮的融合和发展中不断创新。进入新世纪、新阶段，江苏省公安机关适应新形势、新任务的要求，不断深化现代警务机制改革，在全国 率先实施社区警务战略，率先部署社会治安防控体系建设，率先开展平安创建活动，公安信息化引领警务变革成效显著，公安工作整体水平和公共安全感指数跃居全 国领先。国务委员、公安部部长孟建柱和江苏省委、省政府要求江苏公安机关围绕推动科学发展、建设美好江苏这个大局，继续开拓创新，不断创造好经验，在更高 的起点上推进平安江苏建设，进一步增强公共安全感、社会和谐度、群众满意度，使江苏公安继续走在全国的前列，成为全国公安的排头兵。从理论和实践的结合上 对现代警务机制创新模式进行深入研究，对推动公安工作科学发展、建设更高水平的平安江苏、构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

近 年来，江苏警官学院党委积极倡导学院与警务实战部门加强战略合作，以切实发挥学院作为江苏公安“智力库”、“思想库”、“人才库”的作用。2008年暑 期，学院殷建国调研员约请宿迁市副市长、公安局局长刘亚军，商谈、策划开展课题研究合作事宜，初步商定围绕创建平安和谐示范区的目标，以探索旨在“内外挖 潜、内涵式增长、警务效能最大化”的新一轮派出所警务机制改革为研究方向。同年11月，课题组成立，在充分调研论证的基础上，正式确定将本课题作为江苏警 官学院与宿迁市公安局开展课题研究的合作项目，并被江苏警官学院批准立项。课题研究工作开展后，在公安机关和社会上引起了广泛关注。2009年1月6日， 正在宿迁考察公安工作的江苏省公安厅孙文德厅长听取汇报后对此予以充分肯定。江苏警官学院吴跃章院长对该合作项目极为重视和关心，欣然应邀担任课题组专家 顾问，多次听期课题组汇报，提出了许多指导性意见。

（二）研究重点及研究方法

课 题组和宿迁市公安机关领导在讨论中一致认为，宿迁市作为经济发达省份的欠发达地区，洼地崛起的后发优势十分明显，近年来随着经济社会的快速发展，公安工作 也有了长足进步，既有群众工作基础深厚的传统优势，又有在公安信息化建设、执法规范化建设等方面赶超全省的发展优势，既有困难和挑战，更有很多有利条件， 公安工作必须乘势而上、奋发作为。贯彻落实公安部关于深化“三基”工程（抓基层、打基础、苦练基本功）、推进“三项建设”（公安信息化、执法规范化、和谐 的警民关系）的部署要求，归根到底要抓源头、源头抓，关键要抓住制约公安工作发展进步的突出问题，着力解决体制性、机制性障碍，着力解决观念不新、体制不 顺、机制不活、基层不强的问题。鉴此，课题研究拟着重解决以下问题：一是解决公安基层基础工作不实的问题，从源头上推动“三基”工程全面深化、“三项建 设”全面达标，为公安工作可持续发展打下坚实的基础。二是解决公安派出所警力悬置、警务资源虚耗问题，通过警力配置、勤务机制、工作方法、工作作风的转 变，实现存量前提下的公安战斗力倍增，促进派出所工作最大限度地实战化。三是借助社区建设与发展平台，探索动员、利用社会资源的新路径，实现社会资源意义 上的公安战斗力增量增长。四是解决公安工作与群众需求脱节的问题，为构建和谐的警民关系创造条件；解决公安执法、管理与服务的和谐问题，实践公安改革对和 谐社会建设的推动。

课 题研究侧重于对实践经验的总结提高和实践发展的理性思考，课题策划与公安决策机构、实战部门统一思想，形成共识；课题研究模型与示范建设、培育典型相结 合，理论研究与试点实验同步展开，提供全程决策咨询和指导。重点抓住三个环节：一是总结提炼。对宿迁已有的成功经验加以总结、提炼、完善。二是借鉴吸收。 借鉴国内外的先进经验，吸取有益的教训，以利于扬长避短，少走弯路，立足高起点规划建设。三是创新创优。注重新情况、新问题的研究，注重现代理念与优良传 统相结合，注重总结基层的首创经验，力求体现工作的主动性、创造性，具有鲜明的创新特色。

（三）实施过程及主要成果

一 是深入调研，形成共识。2009年1月至2月，课题组围绕社区单元警务的具体实施方案进行调研和论证，先后赴宿城区、泗洪县等地开展实地调研，组织召开了 包括市局相关业务部门负责人、分县局领导、派出所所长、社区民警在内的多个层次的座谈会，摸实情况，听取意见。在此基础上，与宿迁市公安局领导多次进行集 中研究，就推行社区单元警务改革的必要性、可行性、指导原则、基本思路、主要着力点等问题达成基本共识。市局成立了由刘亚军同志任组长、其他领导班子成员 任副组长，政治部、治安支队、办公室、后勤处负责人为成员的领导小组，并设立专门工作班子，负责全市实施社区单元警务改革的规划、指导、督查、考核等工 作。

二 是精心指导，抓好试点。2月下旬，在充分准备的基础上，市局制定下发了《社区单元警务建设试点工作方案》、《社区（驻村）民警主要工作标准（试行）》、 《社区单元警务工作考核办法（试行）》。按照先行试点、稳步推进的思路，在宿城、泗洪、沭阳、泗阳、宿豫等5个区、县公安局各选取一个社会治安较为复杂的 城区派出所先行开展社区单元警务改革试点。初见成效之后，市局于4月23日召开试点工作推进会，将试点工作扩大到市区和各县城区14个派出所。上述14个 派出所共有警力297人，占全市派出所警力28%；管辖实有人口92万余人，占全市17.2%；刑事、治安案件发案总量接近全市一半。试点期间，市局分派 工作组到各试点单位进行具体指导，及时研究解决了改革中遇到的警力不足、值班处警、破案协作、一警多能等适应性难题。课题组对试点过程实行跟踪调研，深入 每个区、县试点单位，与派出所领导、社区单元警组和群众代表进行座谈或个别访谈，从解剖麻雀入手，边深化研究、边指导实践。

经 过半年时间的试点，市局会同课题组评估认为，社区单元警务改革方向正确、机制科学、成效显现。第一，实现了全员勤务化，解决了警力下沉的问题。在上述14 个试点单位，所长以外的所领导全部编入社区单元警组，单元警组实际配备警力80%以上。第二，明确了干什么、怎么干，解决了责任分散、忙闲不均问题，民警 的责任心和积极性得到了有效激发。第三，实行以块为主、统分结合，解决了打防控脱节的问题。原警组间各自为政、画地为牢的条线本位现象及破案不防范、防范 不破案等脱节、割裂问题得到了较好的控制。第四，搭建起多元化业务、纵深化警务及警组间的合作平台，锤炼了队伍，提升了民警综合素质，促进了一警多能。第 五，民警始终在群众身边，群众的见警率明显提高；民警近距离听群众呼声，零距离服务群众，警民关系更加和谐，群众的安全感和满意度明显提升。据上述14个 试点派出所统计，实施社区单元警务改革以后的5个月，辖区报警案件总数比去年同期下降2.1%；其中刑事、治安案件发案分别下降 11.6%、9.8%， 影响群众安全感的“两抢一盗”案件下降18.8%，八类主要刑事犯罪案件下降30.2%，现场抓获率比去年同期提高5.7%。在基础工作方面，14个试点 派出所的源头信息采集、重点人员控制、宣传发动群众等工作成效较以前均有明显提高，群众见警率达到95%以上，民警管事率达到98%以上，通过基础工作共 破获各类刑事案件423起、查结各类治安案件5493起、现场调解纠纷2967起，分别比去年同期提高4.3%、5.7%、12.9%。泗洪县在及时总结 桥南派出所试点经验的基础上，从今年5月起，在全县范围全面推行社区单元警务新一轮警务改革，有效提升了公安工作的整体水平，社会治安呈现良性发展的好势 头。今年2至7月，全县接处警量和刑事、治安案件发案，与去年同期相比分别下降了9.8%、17.6%、21.4%，其中入室盗窃案件下降51.2%、八 类主要刑事犯罪案件下降46.2%。

三 是注重宣传，扩大效应。课题组和公安机关密切配合，边实践、边总结、边组织宣传，营造浓厚的改革氛围，不仅有力地推动了全市公安机关的创新实践，而且收到 了良好的社会反响。《人民公安报》、《法制日报》、《新华日报》、《江苏法制报》、《宿迁日报》等新闻媒体多次报道宿迁社区单元警务改革进程和收效情况， 省公安厅内部简报先后两期专稿刊发了课题研究进展情况。我省南京、徐州、淮安市及安徽省滁州、砀山市，四川省绵阳市，山西省阳泉市,山东省枣庄市等兄弟公 安机关先后赴宿迁考察学习。

在 整个课题研究实施过程中，课题组先后提交《宿迁市公安局推行社区单元警务试点工作建议方案》1份，《社区单元警务机制建构及创新特色》、《社区单元警务的 几个基本问题》、《社区单元警务：警务社会化的实践平台》、《社区单元警务：警务信息化的源头活水》、《社区单元警务：基层公安组织结构的变革》等专题研 究报告或论文5篇，其中《社区单元警务机制建构及创新特色》在《公安研究》2009年第5期发表，并被《江苏公安简报》2009年第28期刊载。

社 区单元警务改革理论研究和实践成果得到了省公安厅和宿迁市委、市政府领导的充分肯定。7月14日，江苏省公安厅厅长孙文德在宿迁市公安局关于社区单元警务 改革情况的报告等文件上批示：“宿迁市局警力不足，通过优化配置，以及机制革新，取得了警务效能最大化，这也是综合警务、动态警务模式再现，我看值得大家 研究和借鉴。警力少的地方如此，警力多的地方更有潜力挖掘深层次资源。充分解放警力，冲击传统模式。”“办公室要牵头调研，治安等相关部门参加，力争找出 机制规律，全省推广。这也是一场深刻的警务变革。” 8月8日，江苏警官学院与宿迁市公安局联合召开了社区单元警务改革宿迁论坛暨推广现场会，邀请省公安 厅、公安部治安局有关领导和省内外知名专家学者到会指导，课题研究成果获得与会领导、专家和基层公安机关的充分肯定。其后，社区单元警务创新模式在宿迁市 公安机关全面推行。

二、社区单元警务的实践背景

大 力推进现代警务机制改革，是公安机关适应新形势、新要求，不断解放思想、更新观念、开拓进取的必由之路。改革的驱动力源自认清发展大势，把握机遇，迎接挑 战。在中国特色现代警务改革的宏大背景下，宿迁市探索社区单元警务创新模式，既有顺应世界警务革命浪潮的外来创新推动，又有适应经济社会发展要求的内生改 革需求。

一方面，社区单元警务改革符合世界警务潮流与中国特色警务改革的发展趋向。

自 20世纪中后期以来，以社区警务为代表的新一轮警务制度变革强调警察从“反犯罪的战士”向“服务员”的转变，这一世界范围的警务潮流实际上主张警务应直接 指向社区、由社区和公众来主导警务，这就需要警察深入社区，在和社区组织和公众的沟通、交流与合作中，提供更具针对性的、更高品质的公共安全产品和服务。 这一潮流与当今世界政治发展的趋势是合拍的。当今世界的政治发展越来越体现政治国家与公民社会之间的合作与互相型塑，作为国家代表的警察与作为社会组成的 公众之间的合作与互动，也就自然在实施社区警务战略中成为了主题。

我 国自上世纪90年代以来，顺应世界警务潮流的变化，在警务变革层面发挥我国公安工作群众路线的优势和特点，越来越突出和强调社区和公众在警务工作中的战略 地位，社区警务正日益成为我国警务的主要战略和选择。但也应承认，在新的形势下，如何将社区警务做到实处，把作为一种警务战略的社区警务真正转化为一种警 务方法和技巧，使社区警务能更好地提升公安机关的警务效能，是我们目前面临的一个亟待突破的问题。我们需要在社区警务的机制和模式层面作新的深化和挖掘。 显然，社区单元警务正是在这一思路上的改革和创新。2008年9月，公安部明确提出把推进公安信息化建设、加强执法规范化建设、构建和谐的警民关系这“三 项建设”作为推动公安工作科学发展的战略举措来抓，这是新时期我国公安工作的重要目标和工作指南。我们有理由相信，在基层公安机关落实“三项建设”的过程 中，社区单元警务运行模式将起到最直接有效的推动作用。社区单元警务在深入社区的过程中将成为整个公安机关信息警务的源头活水；在社区和公众的直接监督 中，社区单元警务中的执法民警将不断提升自己的执法规范化水平；同时，正是在常驻社区与社区组织和公众的直接接触与交流的过程中，警民关系的和谐也就有了 现实的可能性。

另一方面，推行社区单元警务创新模式，符合宿迁市社会治安状况与警务改革的现实需要。

相 对于江苏城市化中期、工业化后期的整体进程，作为经济发达省份的欠发达地区，宿迁市当前正处于经济社会的加速发展期。按照宿迁市“十一五”规划，2010 年全市主要经济指标将实现翻番，地区生产总值达800亿元，年均递增15%以上，人均地区生产总值达1800美元以上。在此基础上，第二步目标，到 2014年，人均GDP达到2000美元，年均递增11.2%。第三步目标，到2019年，人均GDP突破3000美元，年均递增10.4%以上。规划到 2010年，宿迁市城市化水平将达到45%，中心城市建成区人口达60万人以上，沭阳、泗阳、泗洪三县县城人口分别达50万、30万和30万。可以预见， 随着经济社会的快速发展，犯罪总量将不断增加、犯罪类型将不断增多、犯罪手段将不断翻新，社会治安形势将越来越严峻。一是宿迁的区位特点和开放大交通格局 的基本形成，使得流窜作案的变数增大。对应秦岭、淮河自然地理分界，在全省3至5小时高速公路网中，宿迁市处在南罪北移、北罪南下的交汇地带。北罪南下， 主要是犯罪的恶性化程度、暴力倾向等；南罪北移，主要是南方经济发达地区的犯罪手段、类型、组织化程度等。可能带来的南罪北移、北罪南下的影响，必将使社 会治安呈现进一步动态化、复杂化、严峻化态势。二是随着经济社会的快速发展、综合实力的提升，以流出地为主的人口水平流动结构将逐步改变，伴随人口回流出 现犯罪回流现象将加剧。每年100余万外出务工人员中如果有20%的回流率，就将对社会治安造成较大的影响。外出务工人员回流往往伴随犯罪回流现象，作案 成员由本土化开始向外出回流、外地流窜转变。犯罪回流不仅回流了手段和理念，而且还回流了同伙和案件，将对本地社会治安带来冲击，犯罪案件可能出现数量攀 升、质量攀高。三是在加快城市化和城乡一体化的进程中，区域犯罪由农村逐渐向城市转移。随着城市建设规模的扩大，2005年城市发案占比首次超过农村达到 52.8%，2006年达到58.9%，2007年达到58.1%，2008年达到58.7%。四是城市化、工业化进程中人财物的加速集聚，使可资黑恶势 力犯罪的土壤不断增多，黑恶势力团伙犯罪将更加活跃。传统侵财犯罪在新的条件下出现犯罪手段升级，呈现智能化、暴力化倾向。

宿 迁市公安机关的领导清醒地认识到，面临科学发展的新要求、形势任务的新变化和人民群众的新期待，目前公安机关还存在传统习惯思维与现代开放的社会环境不适 应、公安工作体制机制与动态复杂的治安形势不适应、传统治安管理手段与城市化进程不适应等迫切需要解决的问题。要做好新形势下的公安工作，推动公安工作科 学发展，必须紧紧围绕保增长、保民生、保稳定的总要求，更加注重促进经济平稳较快发展，更加注重统筹抓好城乡公安工作，更加注重保障服务民生，更加注重提 高行政管理效能，更加注重改进执法方式。课题组研究认为，如何通过改革的办法，有效解决当前公安机关面临的警力编制不足，警务资源配置不科学、警务机制运 转不协调、警种部门工作合力不强、基层创新活力不足等问题，进一步提升警务效能，是新一轮公安工作改革的突破口。探索建立社区单元警务创新模式，其路径选 择就是以科学发展观为统领，以主动警务、信息警务、效能警务、和谐警务为主导，实行大警务小单元运作、精细化管理、平台式推进，以此激活全局，营造全警动 员、全民参与创建平安和谐社区的生动局面。

三、社区单元警务的理论依据

1829 年英国内政大臣罗伯特·比尔面对工业革命后日益增长的犯罪与城市混乱，创建了现代职业制服警察，并提出了组建新警察的12条原则，强调预防为主，重视警民 关系，增加服务职能。其内容包括减少犯罪证明警察的效率与效益、发布犯罪统计是警察的基本工作、以时间和地域科学分配警力、以形象赢得尊重、公众安全需要 每个警察挂牌服务、以警察掌握的犯罪记录作为分配警力的依据等。综观世界警察发展史及现代警务革命趋势，立足社区、预防为主、警民合作、提高效率日益成为 警务工作的基本方略。社区单元警务研究试图契合上述原则。其理论依据可以从以下方面得到论证：

（一）治理理论与警务治理

治 理和善治理论是分析政治国家与公民社会关系的一个理论范式。治理相对于统治而言，统治是指国家权力对社会的单向度指令、操纵和控制，而治理强调国家与市民 社会间权力的交互作用，最终实现国家与公民社会间的互动合作。治理理论强调政府和社会共同承担社会治理的功能，以实现国家良好的治理即“善治”状态。目前 警察机关为实现社会秩序动员社会组织和公众来参与警务，这种警务的社会化趋势正可以用治理理论来分析，并可以冠以“警务治理”的概念。

“警 务治理”是以治理与善治理论来分析国家警务逐渐社会化而得到的概念，是对发动公众参与似乎原属于国家的警事（或警务）以增进公共安全这一警务战略的新的定 义，是用治理和善治理论对国家警事社会化分析后的新概念。以社区警务为代表的“警务治理”或说“国家警事社会化”正切合了当前公共管理由统治向治理演化的 趋势，它的要旨在于将国家公权机构警察机关的专业化警务活动和社会公众对违法犯罪的防控能力结合起来，以警察和公众的互动合作来预防和减少犯罪，再造社会 和谐。显然，这正契合了治理理论揉合国家与社会的力量增进公共利益的精神旨趣，警务治理的善治状态是实现社会的秩序。

社区单元警务模式其实正是警务社会化或者警务治理的代表形式，因其在实际操作中要求单元警组深入社区和公众作最直接和深入的沟通、交流与合作，谋求警察与社会组织及社区公众的互动合作，以实现公共安全管理改善，实现社区公共安全增进的一种关于警务治理的过程。

（二）合作主义理论与警务合作

合 作主义理论又称“法团主义”理论，它强调在社会由“冲突”走向“秩序”过程中的多元主体间的沟通与合作。这种合作既指制度架构中的各种主体间的合作，也指 矛盾对立双方在合作基础上的协商、同意和统一。合作主义是一种关于社会结构性的冲突及秩序的学说。合作主义关注的不是个人，而是由个人联结起来的行动秩 序，它倾向于把社会作为一个整体来处理，同时把失控的冲突视为一种病态，所以竭力主张减少冲突或控制冲突的秩序价值，希望论证一种限制无序冲突的制度安 排。

为 了公共安全秩序的和谐，需要警察与公众的互动与合作，合作主义作为政治国家与公民社会关系的又一理论表述，也可以在警察与公民的合作层面起到理论指导作 用，因为警察正是国家的代表，而公民在很多时候正站在国家的对立面。所以在两者权力和权利和谐中，警察要培养公众的合作态度和支持精神，公众则要时刻遵从 自身制定的法律以及法律赋予警察的权威的同时，积极参与警察关于公共安全的决策和具体举措，在互动中实现利益表达和决策的科学、在合作中增进公共安全的水 平，这实际上实现的正是一种基于警民合力的警务合作的状态。

社区单元警务模式也是警务合作理念的典型形式。其所寻求的也正是基层民警沉入社区之后的警民合力基础上的警务效能的提升和公共安全水平的进步。

（三）单元生产理论与社区警务

单 元式生产，是指在一条生产线或一个机器设备单元内，由一个人或几个人组成的团队连续进行多道工序操作，完成某一单项产品（整件或组件）组装的生产方式。单 元式生产方式是相对传统的流水线生产方式而言的。传统的流水线按不同工序先分割、后整合，作业中每个劳动者都被固定在生产线的某个环节上简单而快速地重复 某个动作，以期达到高效率、高质量地完成产品生产。单元式生产所进行的不再是捆绑式生产，劳动者们不是固定在一个位置上,只简单地重复安装或操作一个工 序，而是由几个人组成的生产小组从事全部复杂工程，生产出完整产品。面对当今时代产品更新换代加快，品种日趋多样化，个性化需求旺盛的趋势，以少品种、大 产量为前提的流水线生产方式开始显得捉襟见肘，它不仅仅会导致销售机会丧失，还有可能陷入大量库存的危机。所以，寻找更灵敏的、富有弹性的、能够满足小产 量、多品种要求的单元式生产方式，就成为必然。

关 注社区警务（Community—Oriented Policing），应关注其英文词源含义中Oriented一词“指向的、主导的”含义，理解到社 区警务实际上是指向社区的警务和社区主导的警务的结合体；同时，也应关注Community一词英文词源中“社区”之外的“共同体”的含义，理解到社区警 务实际上是警方和社区、警察和公众互动合作成为“共同体”之后的一种警务。社区警务本意是指以社区为警务活动指向，并以社区作为重要警务活动资源的警务工 作内容和方法。所以，人们在1982年最早实行社区警务的美国休斯敦警察局那里看到的社区警务是“指存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程，其要旨是 警察和社区居民共同发现和解决社区问题”，是“面向居民点的治安”。即警察不能只是等发生犯罪事件后才做出反应，警察也应该帮助各居民点解决导致犯罪的问 题。

社 区单元警务模式实际上既是对社区警务的一种落实和细化，其在提供给社区和公众公共安全产品和服务的过程中，所借鉴和使用的生产方式正是单元警组的生产方 式，这对满足不同社区、不同社会成员的不同需求以及节约警方和社区关于公共安全生产方面的成本，提高收益来说，都是有价值的。

四、社区单元警务的改革思路

所 谓社区单元警务，是指将基层公安机关的工作区域分隔为一定数量的社区单元，将基层民警划分为一定数量的单元警组，由社区单元警组全面负责维护社区单元内的 治安和提供社区单元的公共安全产品和服务的警务模式。宿迁市推行社区单元警务改革的指导思想是，坚持以党的十七大精神和科学发展观为指导，积极适应和谐社 会建设和城市化发展的迫切需要，以创建平安和谐示范区为载体，以深化“三基”工程、推进“三项建设”为重点，加快建立与新型社区管理体制和社会主义新农村 建设相适应的新型社区和农村警务机制，切实做到警力下沉、警务前移，强化基层、夯实基础，警民携手、共保平安，推动公安工作又好又快发展。改革的基本思路 是，按照社会治安属地管理的原则，将公安机关基层综合性战斗实体的派出所职能分解落实到每个社区单元警组，实行社区单元警组联勤承包责任制，切实履行收集 情报信息、组织安全防范、严密治安管理、打击违法犯罪、强化社会服务等职责任务，广泛组织发动群众和社会各方面力量实行群防群治，健全完善社区治安防控网 络和矛盾纠纷化解机制，最大限度地减少防范管理盲区，最大限度地挤压违法犯罪活动空间，最大限度地预防和化解社会矛盾，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防 线，确保实现发案少、秩序好、社会稳定、群众满意的工作目标。

改 革创新需要勇气，需要创造性思维。课题组研究认为，宿迁市推行社区单元警务改革，要把推动公安机关解放思想作为首要任务，牢固树立以人为本、执法为民的理 念，公平正义、促进和谐的理念，严格管理、热情服务的理念，统筹兼顾、协调发展的理念，科学管理、现代管理的理念，以思想观念创新推动公安工作改革创新。 在实际操作层面上，要把握时代脉搏，立足自身实际，找准着力基点，关键要在以下方面形成共识并付诸努力：

（一） 把创新思路作为社区单元警务改革的内在动力。一要创新公安管理体制。通过调整事权，整合警力资源，实现公安工作重心前移，切实增强基层公安机关的实战能 力。二要创新基层警务模式。立足本地实际，寻求合适的载体，建立起打防控一体化的实战平台。三要创新治安控制机制。力求实现三个转变，即由坐等群众报警的 被动型控制转变为以入户调查、街面巡防、治安检查为主要勤务方式的主动型控制；由按部就班的机械型控制转变为弹性工作的全时空控制；由公安机关孤军奋战的 单一型控制转变为广泛发动社区群众参与的多元化控制。四要创新效益评价体系。研究制定科学合理的公安工作和社会治安评价标准，把群众安全感和满意度作为评 价公安工作的最高标准。

（二） 把提升效能作为社区单元警务改革的根本目标。警务效能没有最好，只有更好。增强公安工作的整体效能，提高公安机关的防范、控制和打击犯罪的能力，是警务改 革的永恒的目标。调整职能、整合机构、精简机关、充实基层等各项具体措施都应当围绕这一目标来展开。目前，公安机关大都沿用传统的层级式管理模式，层次过 多、分工过细、职能交叉的问题十分突出，制约了警务效能的发挥。要增强成本与效益的观念，追求警力资源内涵密度与外延规模的高度统一，力求以最小的警务投 入获得最大的警务效益。要围绕增效目标，理顺内部关系，减少中间层次，优化配置现有警力资源，逐步实现由层级式结构到平台式结构的转变，使整体警力布局呈 倒“丁”字型结构，并改革警务运行机制，尽量减少警察的重复劳动和资源的内部损耗，最大限度地发挥现有警力的效能。同时，要整合和合理运用各种社会资源， 发挥集约效应。

（三） 把明晰责权作为社区单元警务改革的有力手段。具体要把握以下四个原则：一是独立原则。各项公安业务工作应明确专门的责任主体，围绕“发案少，秩序好，社会 稳定，群众满意”的目标，分别确定其基本职责，赋予相对独立的作业空间，严格落实打防控责任制，并注意与经济利益和政治待遇挂钩，做到责权利相统一。二是 互补原则。在明确责任的前提下，充分考虑各项业务工作的内在关系，发挥各责任主体联勤作业、优势互补、合成作战的功能，形成诸警种协作、有序运作的集约型 工作方式，避免因分工过细、各自为战造成警力浪费。三是激励原则。改变对基层单位和民警管得过多、统得过死的简单化管理方式，赋予民警更多的自主权，把工 作结果的好坏作为评价的主要标准，以科学合理的考核为导向，激励其积极主动地开展工作，充分发挥民警的主观能动性和创造性。四是合作原则。这一原则是针对 民警与社区及公众在社区单元警务展开过程中的关系而言的，强调在社区单元警务中双方的互动与合作，让警民之间、公安机关和社区之间在互动中实现沟通和理 解，在合作中达成同意和统一。

（四） 把开放自我作为社区单元警务改革的互动环节。在市场经济条件下，公安工作与社会各层面的联系日益密切，公安机关能否走出自我封闭的围城，事关警民关系的重 新定位，事关社会资源的挖掘利用，事关公安工作的可持续发展。加强警方与公众的双向沟通，增进社会各界对公安工作的理解与支持，构建开放、互动、和谐的新 型警察公共关系，对推进现代警务改革具有十分重要的意义。公安机关应当从了解沟通、建立信誉、优化形象、提升效能出发，建立并协调好与社会各界的公共关 系。要了解社会对公共安全的需求，分析警方行为对公众情感的影响，提高公众对公安工作的理解程度和参与意识。同时，必须把提高警察素质放在重要位置，引导 公安民警立足基层、扎根群众，以良好的职业素质和执法形象，最大限度地赢得群众的理解、认同和支持，最直接地提升警务工作在当下现实中的合法性。

五、社区单元警务的机制建构

深 化“三基”工程、推进“三项建设”，归根到底要抓源头、源头抓。社区单元警务模式最明显标志就是把社区作为公安基层基础工作的主要依托和载体，实行大警务 小单元运作、精细化管理、平台式推进，以此激活全局，营造全警动员、全民参与创建平安和谐示范区的生动局面。建立社区单元警务模式不仅涉及警务理念、工作 方式、工作机制的改革，而且涉及到警力配置、职能转换、制度完善、装备保障等问题，实施改革的关键是建构科学的体制机制。

（一） 调整基层警力部署。以社区单元警组为基本作战单元，全面落实社区治安管理责任。着力改变目前派出所业务分工过细、警力分散、防范管理不到位、基础工作不落 实的状况，最大限度地把公安派出所警力推向基层一线，按照属地管理、统分结合的原则，把治安管理的责任分解落实到每一个社区单元警组和民警。具体调整方案 为：派出所设置一个指挥调度警组，主要负责派出所值班接警、信息研判、业务指导以及接待群众、办理户口、内勤事务等日常工作。指挥调度警组原则上只需配备 2至3名民警，其中选配一名掌握情况和分析研判能力较强的民警担任警长。值班工作由所领导轮流带班，值班人员由社区单元警组民警轮班担任。派出所其余警力 一律编制成社区单元警组，根据社区规模、治安状况、民警素质构成等因素，合理配备每个警组的警力，全面实行警长负责、警组包干责任制。派出所领导一律实行 分片负责制，并直接负责一个单元警组的工作。

（二） 规范民警勤务制度。社区单元警组按照责、权、利相统一的原则，实行规范管理、实体运作，同时坚持统分结合、平战结合，保证日常管理、基础工作与应急管理、 突击任务的全面兼顾。主要规范以下几项勤务制度：一是日常工作制度。社区单元警组不进行岗位具体分工，社区民警除参加值班、备勤外，一律以社区为单位，实 行走动式工作。基本勤务方式是开展入户调查和走访巡察，动员社区资源，带动、指导、协调社区内各单位、各社会组织、各种群众力量开展情报信息、安全防范、 纠纷调处等工作。社区单元警组内部，在提倡实行弹性工作制和自主管理的同时，白天必须确保不少于2名民警在社区工作，夜间必须确保有1名民警带领保安联防 队员在社区值班巡逻。二是值班备勤制度。派出所值班工作正常工作时间由指挥调度警组负责，接警而不处警（通知有关社区单元警组处警）；节假日和夜间抽调社 区单元警组民警参加派出所值班备勤，既接警也处警，涉及到各社区的，原则上第二日移交社区单元警组处理。改革完善110接处警机制，进一些细化和规范处警 预案，尽量做到属地一级处警。三是案件办理制度。社区内发生的一般刑事案件、治安案件，由社区单元警组开展侦破、查处工作；跨社区的案件，由管片所领导协 调组织开展侦破、查处工作。四是联勤协作制度。社区单元警组参与区域性联勤协作以及其他临时性职责。遇有群体性治安事件、重大治安灾害事故等需要先期处置 时，相临社区单元警组实行联勤协作。遇有安全保卫、警卫等临时勤务，单元警组根据上级指令开展工作。

（三） 创新协作联动机制。推行民警搭档、警种联勤、区域协作、社会联动的配套机制。建立社区群防群治协会、治安志愿者协会等社区自治组织，全面推进社区治安治理 社会化。群防群治协会由社区居民委员会、社区单元警组、驻区企事业单位、场所行业、居民小区业主委员会、物业管理组织等有关方面的代表组成。协会作为社区 群众自治组织，接受社区居民委员会的领导，在公安机关的组织指导下，开展经常性的群防群治、自防自治活动。协会建立工作例会制度和专项工作制度。

（四） 改进领导指挥方式。改变领导机关习惯以会议文件形式为主进行一般化指导、各级领导习惯层层指挥、基层所队习惯派工式指挥的行政机关化作风，想基层所想，帮 基层所需，鼓励基层自主创新，实施集约化管理、扁平化指挥、规范化作业、科学化考核的新举措。为了保障社区单元警组的实体运作，市、县两级公安机关出台了 一系列倾斜政策：一是警力保障到位。按照宁缺机关、不缺基层的原则，最大限度地精简机关、充实基层，保障社区单元警组有足够的警力开展工作。二是装备保障 到位。为每个社区单元警组配备一辆警用汽车，条件许可的警组在城区或农村中心警务室设立独立办公用房，并安装公安互联网终端设备。三是工作减负到位。切实 减轻派出所工作压力，根据规定的职责任务进行考核，精简、整合社区民警各类台账，社区民警下社区只带一本社区民警工作手册，警务室台账按规定设立，警务平 台及警务室系统按时录入工作情况，原则上不再设立其他台账。

六、社区单元警务的工作职责

社区单元警组本着一警多能和多警一能的有机结合，以入户调查、巡逻盘查、治安检查为基本勤务方式，每个民警均承担日常管理、维护秩序、打击犯罪（案件办理）、提供服务等职责。主要从以下五个方面细化工作职责，规范单元警组和民警的日常工作：

（一） 掌握社情民意，收集情报信息。及时收集、上报涉及社会政治稳定和治安稳定的各类信息；定期排查、分析社情动态和突出治安问题；将收集、掌握的各类情况信息 录入计算机，进行积累、分析、比对，切实做到基础工作信息化。收集情报信息方式主要有：通过广泛接触群众特别是治安积极分子获取情报信息；通过走访基层组 织、有关部门和单位获取情报信息；通过治安耳目、信息员提供情报信息；通过人口调查、阵地控制收集情报信息；通过教育、管理、监控工作对象发现情报信息； 通过处理各类案件、事件获得情报信息。在充分利用公安派出所综合信息管理系统开展情报信息工作的基础上，进一步延伸拓展社区单元警组信息工作平台，建立健 全信息采集、录入、维护、更新和安全管理制度，确保信息的完整、准确、鲜活和安全。

（二） 组织发动群众，加强安全防范。积极探索新形势下发动群众、依靠群众做好社会治安工作的新办法，广泛组织发动联防队、护村队、护厂队、治安志愿者等多种形式 的群防群治力量，依靠群众搞好社会治安。定期向辖区居民和单位通报治安情况；向辖区居民和单位宣传安全防范知识；指导治保会和群防群治组织、治安志愿者队 伍建设；组织居民和单位进行巡逻、看护；指导辖区居民和单位安装物防、技防设施；组织辖区治保会和单位开展安全检查；组织开展创建安全社区、单位、村组、 楼院活动等。

（三） 严密治安管理，维护社会秩序。坚持专群结合、打防结合，着力构建点线面结合、人防物防技防措施完善的社会治安防控网络，最大限度地减少防范管理盲区，最大 限度地挤压违法犯罪活动空间。深入排查整治治安混乱地区、突出治安问题和各类不安全隐患，深入开展矛盾纠纷排查化解工作尽最大努力把问题解决在基层、解决 在当地、解决在萌芽状态。加强实有人口管理，全面准确地登记辖区实有人口并了解掌握基本情况，熟悉可能违法犯罪的高危人群，重点掌握列管的重点人口和监管 对象的现实表现，开展对重点人口、监管对象和有轻微违法人员的监督管理和帮教工作，掌握出租房屋和暂住人口的动态情况，做到底数清、情况明、信息灵。加强 公共复杂场所和特种行业的治安管理，督促重点行业场所建立和落实安全保卫制度，掌握经营业主和从业人员的基本情况，督促指导对从业人员进行安全教育，有针 对性地进行治安检查，整治治安秩序，消除安全隐患。加强重点要害部位的安全保卫，维护党政机关、重点要害部位、大型公共场所、校园周边、大型居民区等重点 地区的治安秩序。

（四） 规范执法办案，打击违法犯罪。严格依照法律、法规的规定，认真办理管辖范围的刑事、治安案件，努力提高执法规范化水平。创新执法理念、改进执法方式，完善 执法规范、加强执法管理，坚持理性、平和、文明、规范执法，自觉地把打击犯罪与保护人权、追求效率与实现公正、执法形式与执法目的结合起来，努力实现法律 效果和社会效果的有机统一。杜绝执法不公、执法宽严失度、随意执法、简单执法、粗放执法的现象，充分考虑执法的社会效果，融法、理、情于一体，做到以法为 据、以理服人、以情感人，让群众通过案件的办理、事情的处理，切身感受到公安机关的关爱、温暖，最大限度地减少社会对抗、化消极因素为积极因素。

（五） 强化社会服务，促进社会和谐。积极构建“大走访”长效机制，把走访群众、联系群众、服务群众作为社区单元警组的工作常态。建立健全走访联系群众的工作制 度，明确民警走访群众的工作时间和工作要求，把熟悉掌握情况、做好群众工作和基础防范工作作为主要工作内容，把提高见警率、管事率和信息采集率作为基本工 作要求。坚持问政于民、问计于民、问需于民，积极研究探索各项工作新机制，将有限的警力与无限的民力结合起来，走出条发动群众、依靠群众维护社会稳定和谐 的新路子。把增强人民群众的安全感和满意度作为警务工作的首要目标，从群众最关心、最紧迫、最急需的小事做起，实实在在地为群众解决困难和问题，千方百计 地把实事办好、好事办实。密切关注企业破产倒闭、职工下岗失业、群众生活困难等方面出现的新情况，密切关注农民工返乡在生产、生活中遇到的新问题，及时了 解掌握群众的意见、诉求并报告党委、政府，通报有关部门，推动解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从源头上化解社会矛盾，打牢维护社会和谐稳定的 群众基础。

七、社区单元警务的创新特色

新 加坡是当今世界犯罪率最低、最安全的国家之一，新加坡警察工作高效、信息灵通、侦破案件快速，而这些则归功于上个世纪80年代初邻里警岗制度的建立。新加 坡对警察实行三级管理体制，即警署、邻里警局和邻里警岗，邻里警局相当于我国的公安派出所，邻里警岗则类似我们的社区警务室。警署一般设立规划、行动训 练、人力资源、刑事调查等部门，邻里警局直接对警署指挥官负责，警力部署的重点在基层。如新加坡裕廊警署，机关只有不到100人，而6个邻里警局的人员达 600多人。邻里警局具体负责邻里警岗警员的管理工作，统筹调配人力资源和物质资源，其触角深入社区及企业、社会团体等基层组织，为公众提供一流服务，同 时充分调动社区民众与犯罪做斗争的积极性，形成警社互动、警企互联，真正实现了群防群治。新加坡警察的警务理念是，一起案件发生后，警察更关心的是为什么 会发生这样的案件？该采取怎样的措施杜绝类似案件的再次发生。预防为主的思想意识牢牢扎根于警员心中。新加坡邻里警岗的做法对我们提供了很好的启示和借 鉴。

社 区单元警务的理论构建和实践运行，显现了以下基本创新特色：其一：管理体制注重以“块”为主。公安机关作为我国人民民主专政政权中具有武装性质的治安行政 和刑事执法机关，其管理体制中“条”的传统更为突出，这为公安工作的正规化建设和运动式的工作方式打下了基础和创造了条件，其优点比较突出，弊端也明显。 这次改革就是在公安工作正规化和规范化的前提下加强“块”的建设，使责权明晰，指向清楚，目标明确。其二，警务组织以单元为主。公安工作多表现为“流”， 公安业务涉及范围广，机关和警种设置层次多、分工细，从而形成“上有千条线，下面一根针”，但目前作为公安机关基层综合性战斗实体的派出所也逐渐机关化或 准警种化，并未真正融入到社区和群众之中，造成警力悬置、警务资源虚耗，改革的方向就是要还原派出所这根“针”，而且要按“块”状平台结构细分作业单元， 使之真正扎根于社区和群众之中。其三，社区是理想的单元载体。公安派出所的诞生与发展更多植根于计划经济下的基层行政社会，而因应社会的变革和社区的兴起 则相应发展了社区警务，但毋庸置疑的是社区警务是公安工作流中的一分支流，而不是一完整的单元。随着社区的兴起与发展，社区是社会的实体，当然应成为基层 警务的载体。从公安工作改革的风险考量，社区为单元的改革能有效规避改革的震荡，同时也能起到牵一发而动全身的功效。

综 上，我们亦可以得出这样的表述：社区单元警务是按照公安工作流程布局，将指向社区的所有公安工作布局成一个完整的作业单元，警察在社区单元内进行目标为 “一个流”的作业。推行社区单元警务创新模式，可以有效破除公安工作运行机制中的结构性矛盾和粗放式管理等瓶颈制约，把发挥公安工作的传统优势与现代警务 机制更好地结合起来，体现出以下优势特征： 

（一） 以主动警务为主导，着力推动警务重点前移，对社区治安实行源头控制。坚持打防结合、预防为主、重在治本的原则，切实改变重打轻防、被动应对的打击整治斗争 模式，真正把派出所的工作中心转到防范管理上来，实现主动防范、主动管理、主动服务。坚持把密切警民关系和治安防范作为社区民警的基本职责，推动广大民警 扎根基层、融入群众、关注民意、积极作为，努力从源头上防范违法犯罪和群体性事件的发生，谋求社区治安治本之策。坚持不懈、持之以恒地深入开展“大走访” 爱民实践活动，建立健全长效机制，使入户调查、街面巡防、治安检查成为社区民警日常的基本警务方式，把工作的着力点更多地放在准确掌握社情民意上，及时发 现整改治安隐患，排查调处矛盾纠纷，努力做到防患于未然，全力维护社会稳定，确保人民群众安居乐业。

（二） 以信息警务为主导，着力推动警务方式创新，对社区治安实行全程控制。面临社会信息化的深刻变革，牢固树立情报信息主导警务的理念，推动社区工作经验向信息 警务的更高层次上发展，把传统警务尽快转变为现代信息警务。依托社区单元警务打造公安信息化基础平台，抓住源头信息采集和应用两大环节，推动基础工作信息 化、信息化建设基础化，进一步解决好信息化的活水源头问题。创新社区民警工作方式方法，努力做到一警多能，促进打防管控的有机结合。将警务作业流程分解成 信息掌握、研判、处置、评估、反馈的信息链，实行规范运作、全程控制，切实增强打防控工作的针对性和有效性。用信息化手段破解管小案难题，创建信息共享、 整体联动、高效运作的打击犯罪新机制，进一步提升公安机关打击犯罪的整体水平。科技强警要优先满足基层民警的需求，更好地服务社会。以推广“网上社区警务 室”及居民小区技防应用为重点，实施科技强警“社区星火计划”。

（三） 以效能警务为主导，着力推动警务机制改革，对社区治安实行绩效控制。改革条块指导关系，实行大警种制改革和扁平化管理模式，最大限度地充实基层一线警力。 调整和理顺公安战斗力要素特别是警力要素之间的关系，建立完善打防控一体化机制，通过实行民警之间、警种之间、机关与基层之间搭档制、联勤制、联动制等形 式，使各种警力要素相互衔接、互为补充、整体联动、形成合力。最大限度减少非实战警务，变空转为实战，实现战斗力倍增和警务效益存量增长。实行社区民警岗 位任期目标责任制，强化目标管理，健全警务质量检查、等级评定和考核激励机制，以明确的目标导向和有效的激励措施形成浓烈的竞争氛围。对因工作不实、措施 不当引发治安问题的案（事）件实行逐案查究、责任倒查。

（四） 以和谐警务为主导，着力推动警务资源整合，对社区治安实行整体控制。积极回应人民群众对公安工作的新期待，把问计于民、关注民生、保民平安、惠及民生作为 社区单元警务全部工作的出发点和归宿。社区民警要带着感情去工作、去执法，善于用和谐的思维来化解矛盾，用和谐的态度来对待群众。要从人民群众最紧迫、最 急需的小事入手，实实在在地为群众解决困难和问题，进一步构建和谐警民关系，进一步展示公安机关的良好形象，营造警爱民、民拥警的浓厚氛围。着力提高社区 治安治理的组织化程度，拓展社会化治理的途径、形式与方法，充分依靠社区基层组织，组织发动联防队、保安队、护卫队、治安志愿者等各种群防群治力量，广泛 开展形式多样、生动活泼的群防群治活动。坚持把人民群众的安全感和满意度作为检验公安工作的根本标准，定期向社区群众发布警情、报告工作，组织开展群众安 全感、满意度测评，自觉接受社会监督，不断改进工作。