江苏省推进平安和谐示范区建设研究
——基于宿迁市社区单元警务模式的创新实践
摘 要 推 进平安和谐示范区建设，顺应了和谐理念下社会治理的新要求，顺应了平安江苏与和谐社会建设的新要求，顺应了公安工作科学发展的新要求。推进平安和谐示范区 建设要坚持重在治理、强基固本、增进合作、落实长效、典型示范的指导原则。以创新社区警务常态长效机制为抓手，建立完善社区组织治理新机制、社区信息警务 新机制、社区巡防联控新机制、社区平安合作新机制、社区疏导化解新机制、社区教育引导新机制，推动平安和谐示范区建设全面开展。
关键词 平安和谐示范区；社区警务新机制；社会治安治理
关 于江苏省推进平安和谐示范区建设的研究，是江苏警官学院课题组在先期开展宿迁市社区单元警务改革研究的基础上，就公安机关进一步深化“三基”工程建设和 “三项建设”，着力提升维护社会和谐稳定能力水平进行的拓展研究。本课题以科学发展观为指导，因应江苏和谐社会建设和社区发展的迫切需要，深入分析苏北、 苏中、苏南区域梯度发展中社会治安的发展变化以及对公安工作提出的新要求，关注并揭示宿迁市社区单元警务机制、南通市公调对接机制、苏州市社巡合一机制等 基层警务创新模式的典型意义，研究提出建立健全社区警务常态长效机制、推进平安和谐示范区建设的决策建议。
一、平安和谐示范区建设的源起——宿迁社区单元警务改革
在 改革开放和社会主义市场经济的发展进程中，我国社会结构和社会生活发生了深刻变化，社会治安日趋动态复杂，公安工作面临前所未有的机遇和挑战。近年来，江 苏省公安机关积极适应新形势、新任务的要求，不断深化现代警务机制改革，在全国率先实施社区警务战略，率先部署社会治安防控体系建设，率先开展平安创建活 动，公安信息化引领警务变革成效显著，公安工作整体水平和公共安全感指数跃居全国领先。公安部党委和江苏省委、省政府先后要求江苏公安机关围绕推动科学发 展、建设美好江苏这个大局，继续开拓创新，不断创造好经验，在更高的起点上推进平安江苏建设，进一步增强公共安全感、社会和谐度、群众满意度，使江苏公安 继续走在全国的前列，成为全国公安的排头兵。从理论和实践的结合上对现代警务机制改革进行深入研究，对推动公安工作科学发展、建设更高水平的平安江苏、构 建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。鉴此，2008年11月以来，江苏警官学院组织课题组与宿迁市公安局合作开展了《社区单元警务研究——创建平安和 谐示范区的宿迁模式》这一课题研究项目。课题研究工作从调研论证、制定方案、组织试点、评估完善、实施推广，分阶段、有计划推进，取得预期成效。
（一）社区单元警务的机制建构
所 谓社区单元警务，是指将基层公安机关的工作区域分隔为一定数量的社区单元，将基层民警划分为一定数量的单元警组，由社区单元警组全面负责维护社区单元内的 治安和提供社区单元的公共安全产品和服务的警务模式。宿迁市推行社区单元警务改革的指导思想是，积极适应和谐社会建设和城市化发展的迫切需要，以创建平安 和谐示范区为载体，以深化“三基”工程建设和“三项建设”为重点，加快建立与新型社区管理体制和社会主义新农村建设相适应的新型社区和农村警务机制，切实 做到警力下沉、警务前移，强化基层、夯实基础，警民携手、共保平安，推动公安工作又好又快发展。改革的基本思路是，按照社会治安属地管理的原则，将公安机 关基层综合性战斗实体的派出所职能分解落实到每个社区单元警组，实行社区单元警组联勤承包责任制，切实履行收集情报信息、组织安全防范、严密治安管理、打 击违法犯罪、强化社会服务等职责任务，广泛组织发动群众和社会各方面力量实行群防群治，健全完善社区治安防控网络和矛盾纠纷化解机制，最大限度地减少防范 管理盲区，最大限度地挤压违法犯罪活动空间，最大限度地预防和化解社会矛盾，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线，确保实现发案少、秩序好、社会稳定、群众 满意的工作目标。
社区单元警务模式最明显的标志就是把社区作为公安基层基础工作的主要依托和载体，实行大警务小单元运 作、精细化管理、平台式推进，以此激活全局，营造全警动员、全民参与创建平安和谐示范区的生动局面。建立社区单元警务模式不仅涉及警务理念、工作方式、工 作机制的改革，而且涉及到警力配置、职能转换、制度完善、装备保障等问题，实施改革的关键是建构科学的体制机制。社区单元警务的机制建构主要涉及以下方面 的调整和改革：一是调整基层警力部署。以社区单元警组为基本作战单元，全面落实社区治安管理责任，着力改变目前公安派出所业务分工过细、警力分散、防范管 理不到位、基础工作不落实的状况，最大限度地把派出所警力推向基层一线，按照属地管理、统分结合的原则，把治安管理的责任分解落实到每一个社区单元警组和 民警。二是规范民警勤务制度。社区单元警组按照责、权、利相统一的原则，实行规范管理、实体运作，同时坚持统分结合、平战结合，保证日常管理、基础工作与 应急管理、突击任务的全面兼顾。三是创新协作联动机制。推行民警搭档、警种联勤、区域协作、社会联动的配套机制，建立社区群防群治协会、治安志愿者协会等 社区自治组织，全面推进社区治安治理社会化。四是改进领导指挥方式。改变领导机关习惯以会议文件形式为主进行一般化指导、各级领导习惯层层指挥、基层所队 习惯派工式指挥的行政机关化作风，想基层所想，帮基层所需，鼓励基层自主创新，实施集约化管理、扁平化指挥、规范化作业、科学化考核的新举措。
（二）社区单元警务的创新特色
课 题组研究认为，如何通过改革的办法，有效解决当前公安机关面临的警力编制不足，警务资源配置不科学、警务机制运转不协调、警种部门工作合力不强、基层创新 活力不足等问题，进一步提升警务效能，是新一轮公安工作改革的突破口。推行社区单元警务改革，其目的就是要力图破除公安工作运行机制中的结构性矛盾和粗放 式管理等瓶颈制约，把发挥公安工作的传统优势与现代警务机制更好地结合起来，着力体现主动警务、信息警务、效能警务、和谐警务为主导的现代警务机制创新特 色。一是以主动警务为主导，推动警务重点前移，对社区治安实行源头控制。坚持打防结合，预防为主，重在治本的原则，切实改变重打轻防、被动应对的打击整治 斗争模式，真正把派出所的工作中心转到防范管理上来，实现主动防范、主动管理、主动服务。坚持把密切警民关系和治安防范作为社区民警的基本职责，推动广大 民警扎根基层、融入群众、关注民意、积极作为，努力从源头上防范违法犯罪和群体性事件的发生，谋求社区治安治本之策。坚持不懈、持之以恒地深入开展“大走 访”爱民实践活动，建立健全长效机制，使入户调查、街面巡防、治安检查成为社区民警日常的基本警务方式，把工作的着力点更多地放在准确掌握社情民意上，及 时发现整改治安隐患，排查调处矛盾纠纷，努力做到防患于未然，全力维护社会稳定，确保人民群众安居乐业。二是以信息警务为主导，推动警务方式创新，对社区 治安实行全程控制。面临社会信息化的深刻变革，牢固树立情报信息主导警务的理念，推动社区工作经验向信息警务的更高层次上发展，把传统警务尽快转变为现代 信息警务。依托社区单元警务打造公安信息化基础平台，抓住源头信息采集和应用两大环节，推动基础工作信息化、信息化建设基础化，进一步解决好信息化的活水 源头问题。创新社区民警工作方式方法，努力做到一警多能，促进打防管控的有机结合。将警务作业流程分解成信息掌握、研判、处置、评估、反馈的信息链，实行 规范运作、全程控制，切实增强打防控工作的针对性和有效性。用信息化手段破解管小案难题，创建信息共享、整体联动、高效运作的打击犯罪新机制，进一步提升 公安机关打击犯罪的整体水平。科技强警优先满足基层民警的需求，更好地服务社会。以推广技防应用为重点，实施提升公安科技含量“社区星火计划”。三是以效 能警务为主导，推动警务机制改革，对社区治安实行绩效控制。社区单元警务着力克服层次过多、分工过细、职能交叉等问题，追求警力资源内涵密度与外延规模的 高度统一，力求以最小的警务投入获得最大的警务效益。围绕增效目标，改革条块指导关系，理顺内部关系，减少中间层次，优化配置现有警力资源，逐步实现由层 级式结构到平台式结构的转变，使整体警力布局呈倒“丁”字型结构，并改革警务运行机制，尽量减少警察的重复劳动和资源的内部损耗，最大限度地发挥现有警力 的效能；最大限度减少非实战警务，变空转为实战，实现战斗力倍增和警务效益存量增长（无增长改善）。四是以和谐警务为主导，推动警务资源整合，对社区治安 实行整体控制。本着执法为民理念，在关心民生、关注民意、化解民怨、防范民怒方面积极作为，从源头上防范违法犯罪和群体性事件的发生，谋求社区问题治本之 策。构筑、完善社区治安治理组织架构，充实包括社区工作者、治安志愿者队伍在内的广泛的、务实的群防群治力量，实现社区警务主体要素的系统整合，拓展社会 化治理的途径、形式与方法，开展形式多样、生动活泼的群防群治活动。构建开放、互动、和谐的新型警察公共关系，加强警方与公众的双向沟通，增进社会各界对 公安工作的理解与支持。
（三）社区单元警务的试点与推广
根据课 题组提供的建议方案，2009年2月，宿迁市公安局按照先行试点、稳步推进的思路，在宿城、泗洪、沭阳、泗阳、宿豫等5个区、县公安局各选取一个社会治安 较为复杂的城区派出所先行开展社区单元警务改革试点。初见成效之后，迅速将试点工作扩大到市区和各县城区14个派出所。上述14个派出所共有警力297 人，占全市派出所警力28%；管辖实有人口92万余人，占全市17.2%；刑事、治安案件发案总量接近全市一半。试点期间，市公安局分派工作组到各试点单 位进行具体指导，及时研究解决了改革中遇到的警力不足、值班处警、破案协作、一警多能等适应性难题。课题组对试点过程实行跟踪调研，深入每个区、县试点单 位，与派出所领导、社区单元警组和群众代表进行座谈或个别访谈，从解剖麻雀入手，边深化研究、边指导实践。经过半年时间的试点，市公安局会同课题组评估认 为，社区单元警务改革方向正确、机制科学、成效显现。第一，实现了全员勤务化，解决了警力下沉的问题。在上述14个试点派出所，所长以外的所领导全部编入 社区单元警组，单元警组实际配备警力占派出所全部警力的80%以上。第二，明确了干什么、怎么干，解决了责任分散、忙闲不均问题，民警的责任心和积极性得 到了有效激发。第三，实行以块为主、统分结合，解决了打防控脱节的问题。原警组间各自为政、画地为牢的条线本位现象及破案不防范、防范不破案等脱节、割裂 问题得到了较好的控制。第四，搭建起多元化业务、纵深化警务及警组间的合作平台，锤炼了队伍，提升了民警综合素质，促进了一警多能。第五，民警始终在群众 身边，群众的见警率明显提高；民警近距离倾听群众呼声，零距离服务群众，警民关系更加和谐，群众的安全感和满意度明显提升。据14个试点派出所统计，实施 社区单元警务改革以后，辖区报警案件总数比去年同期下降2.1%，其中刑事、治安案件发案分别下降 11.6%、9.8%，影响群众安全感的“两抢一盗”案件下降18.8%，八类主要刑事犯罪案件下降30.2%，现场抓获率比去年同期提高5.7%。在基 础工作方面，14个试点派出所的源头信息采集、重点人员控制、宣传发动群众等工作成效较以前均有明显提高，群众见警率达到95%以上，民警管事率达到 98%以上，通过基础工作破获各类刑事案件、查结治安案件、现场调解纠纷，同比分别提高4.3%、5.7%、12.9%。在试点取得成功的基础上，宿迁市 公安局经报请市委、市政府和省公安厅同意，从2009年下半年起，在全市公安机关全面推行社区单元警务创新模式。
（四）社区单元警务的社会评价
在 课题研究和改革实践过程中，课题组和公安机关密切配合，边研究、边实践，边总结、边宣传，及时推出了一批既有理论基础、又有实践检验的研究成果，并适时组 织系列宣传报道，营造浓厚的改革氛围，不仅有力地推动了基层公安机关的创新实践，而且收到了良好的社会反响。课题组先后提交《宿迁市公安局推行社区单元警 务试点工作建议方案》1份，《社区单元警务机制建构及创新特色》、《社区单元警务的几个基本问题》、《社区单元警务：警务社会化的实践平台》、《社区单元 警务：警务信息化的源头活水》、《社区单元警务：基层公安组织结构的变革》、《社区单元警务改革宿迁论坛暨推广现场会综述》等专题研究报告或论文6篇。 《法制日报》、《人民公安报》、《新华日报》、《江苏法制报》等新闻媒体多次报道宿迁社区单元警务改革进程和收效情况，省公安厅内部简报先后两期专稿刊发 了课题研究进展情况。省公安厅和宿迁市委、市政府领导相继作出批示，充分肯定宿迁市公安机关的改革经验。省公安厅厅长孙文德批示：“宿迁市局警力不足，通 过优化配置，以及机制革新，取得了警务效能最大化，这也是综合警务、动态警务模式再现，我看值得大家研究和借鉴。警力少的地方如此，警力多的地方更有潜力 挖掘深层次资源。充分解放警力，冲击传统模式。”“办公室要牵头调研，治安等相关部门参加，力争找出机制规律，全省推广。这也是一场深刻的警务变革。”宿 迁市委书记张新实批示：“工作做得好，更要加强创新措施的巩固。最重要的检验标准是人民群众对社会治安的满意度、安全感。”“继续深化改革，不断创新。可 实行社区警长负责制，竞争警长，聘用职务，岗位津贴，薪随岗走，警力下沉，重视基层。今后所有提拔干部包括在机关已任职的干部都要有警长工作经历，没有此 经历的可轮流下去‘带兵打仗’任职，以此锻炼和考验全体干警实战经验、基层工作能力，知晓社会各界百姓生活基本情况和社区工作，这要成为一个鲜明的导 向。”宿迁市市长缪瑞林批示：“深化社区单元警务改革，可以有效解决警力下沉，打防结合和社会合力问题，使警务平台下沉前移，对巩固基层基础，提升治安防 范水平确实意义重大。希望进一步扩大工作面，提高覆盖率，做实做好做细做出品牌。”“要珍惜已有成绩，查找工作不足，不断提升水平，力争保持长效。”
2009 年8月8日，江苏警官学院和宿迁市公安局在泗洪县联合举行了社区单元警务改革宿迁论坛暨推广现场会。省公安厅、公安部治安局和宿迁市委、市政府领导，宿迁 市公安机关派出所长以上领导骨干等共260多人出席会议。课题组邀请全国政协委员、公安部特邀监督员、江苏省社会科学院院长宋林飞教授，中国人民公安大学 副校长李健和教授，中国政治学会副会长、上海市政治学会会长、上海市社科联党组副书记、复旦大学校长助理桑玉成教授担任本课题研究的特邀专家，对课题研究 及实务推广工作给予高端指导。宋林飞教授认为，江苏警官学院与宿迁市公安局课题组关于社区单元警务改革的研究报告，从理论与实践的结合上总结了宿迁市公安 系统开展社区警务改革情况，条理清楚、经验明确，是一份富有启发意义的调查研究报告。当前，江苏经济社会发展已经进入一个新的阶段，前景美好。同时，社会 治安形势严峻，和谐社会建设面临许多难题。一个重要的对策思路，是紧紧依靠人民群众把预防与治理的重点放在基层。宿迁市公安系统创造的社区单元警务机制， 是我国新时期警务工作的一个创新模式。其中，主动警务、信息警务、效能警务的经验，具有重要的推广价值与现实意义。李健和教授认为，江苏警官学院和宿迁市 公安局这一课题的成功合作，对问题抓的准、视角切入的准、目标定的准，取得了显著成果，不仅为宿迁、为江苏的公安工作做了一件大好事，而且对全国的公安工 作改革都具有重要的启示意义。改革开放以来我国公安派出所的地位和功能问题是整个公安改革的焦点和难点之一，宿迁市社区单元警务的探索和改革初步破解了这 一难题。宿迁社区单元警务的探索和改革，立足于公安实际，把握了时代脉搏，符合社会需求，具有典型性、示范性和推广性。这项改革具有三个十分明显的特点： 一是从体制上回答了“以块为主”的问题。二是从机制上解决了“动静结合，以动为主”的问题。三是从民警的素质上解决了“一警多能、一警多用”的问题。桑玉 成教授认为，社区单元警务模式适应了当代政府理念的变革，顺应了在构建社会主义和谐社会背景下政府职能转变的需要，体现了以结构功能为抓手的警务体制创 新，顺应了我国警务变革的发展取向。宿迁由于近年来的一系列重大变革和重大举措，使其受到了国内外的广泛关注。这次社区单元警务模式的改革实践，也一定能 够给予我国的基层警务改革提供有益的经验和启示，从而影响我国警务改革的一般进程。
二、平安和谐示范区建设的涵义解读与理论基础
（一）平安和谐示范区建设的涵义解读
1、 平安与和谐的涵义。平安是“平定、安宁”之意。在人类社会的共同体生活中，矛盾、冲突、纷争会不可避免地出现，依靠共同体长期形成的习俗、理性和规则去解 决这些矛盾、冲突和纷争获得平静和安宁，是人们进入共同体生活的本原的和永恒的目标。在法律以及警察用固化的法条去解决矛盾、平息冲突、裁判纷争以实现共 同体的平安之外，共同体成员之间通过沟通与交流、协商与合作去共同维护共同体的平安，在今天这样一个治理的时代，也已成为重要的方式。和谐是“和”与 “谐”二字的同义反复。和是指协调，《礼记·乐记》有“其声和以柔”。谐是指调和，《书·舜典》有“八音克谐，无相夺伦”。可见“和”、“谐”二字最早都 指音律上的合律统一。今天，和谐二字已被赋予了政治和社会学等方面的涵义：“和”指“口皆有禾”，指人人有饭吃，是经济上富足；“谐”指“人皆可言”，指 人人有表达的机会，是政治上平等。和谐也是共同体生活的根本目标，和谐的状态，即秩序的状态，是人们在社区共同体生活中各守本分，通力协作，是所有人行为 的相得益彰。平安与和谐是平安和谐示范区建设的两个内核。其中平安是和谐的基础，和谐是平安的升华。平安与和谐的获得，虽说可以在共同体内部成员的合作中 实现，但在更多时候，还是要靠外在专门力量的介入和引导。其中，公安机关是平安与和谐实现的主要推动力量。
2、示范区的涵 义。示范是以范例和模本的展示来提示事物发展的方向和方式。范例和模本是榜样，可以提示后来者以榜样作参照，找到自己的方向和目标。示范正是供人学习。示 范区是在地理区域上确定的某个方面做得很好，足可以成为别的区域学习和效仿对象的地理空间。在平安和谐示范区建设中的“示范区”，其范围界定为城乡社区， 即城市社区居民委员会所辖的区域，以及农村村民委员会所辖的区域。示范区建设既要力求标准化、规范化，又要力求创新，需要这一区域在平安和谐建设方面已然 取得了出色的成绩，够得上典型的意义，能够在此方面提供其他社区共同体学习和借鉴其经验和举措。当然，平安和谐示范区建设中的示范区，也是一个关于典型的 “理想类型”，平安与和谐是永无止境、不断提高的过程，示范区在作为典型的过程中，其本身也要在社会不断地进步中寻求创建水平的不断提升。
3、 平安和谐示范区建设的涵义。有了前述概念，我们对平安和谐示范区建设的涵义可做如下解读：围绕平安与和谐两个社区发展的主要目标，在党委、政府的统一领导 下，由公安机关组织协调、相关部门协同配合、社区群众广泛参与的社区治理的方式和过程。平安和谐示范区建设的组织体系和工作机制都应围绕平安与和谐两个目 标展开。这一社区治理方式的推进要注重长效落实，注意和基层公安机关社区警务新机制的结合；同时，这一社区治理过程要注重典型塑造，注意发挥先进社区的示 范作用。在此基础上，可努力推进全省城乡社区平安和谐示范区指标体系的实现和达标。平安和谐示范区建设是为实现一定目标的动态过程。在推进这项工作的过程 中，理应注意其建设标准的可操作性和建设过程的持续性。因为城乡社区的差异和特点，决定了各个社区平安和谐建设工作重点的不同，所以，平安和谐示范区建设 的指标体系必须具有适合各社区特点的可操作性，而非完全的一刀切。同时，因为平安和谐是两个理想目标，决定了实现平安和谐是一个无止境的过程，所以，平安 和谐示范区的建设是一个持续性的不断提高和进步的过程，而绝非一个实现了一定目标后即停止的静态的状态和结果。
（二）平安和谐示范区建设的理论基础
1、 和谐社会建设理论与平安和谐示范区建设。和谐社会建设理论是平安和谐示范区建设的指导性理论。和谐社会一直是人类社会关于社会发展的永恒理想。一般说来， 和谐社会就是人与自然、人与社会、人与人之间和谐统一与协调发展的社会。在此基础上，中国共产党也将实现社会和谐、建设美好社会作为自己执政过程中孜孜以 求的目标，并给出了社会主义和谐社会的科学内涵：所谓社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社 会。构建社会主义和谐社会理论的提出，既是对人类社会发展规律认识的深化，也是对社会主义建设规律认识的深化，更是对共产党执政规律认识的深化；既是对马 克思主义关于社会主义建设理论的丰富和发展，也是对中国特色社会主义理论的丰富和发展，更是对中国共产党执政理念的丰富和发展。显然，这一理论体系为平安 和谐示范区建设提供了宏观上的理论指导。城乡社区是和谐社会建设的基点，它们的平安和谐无疑是和谐社会实现的原发点和生长点。以和谐社会建设理论作为平安 和谐示范区建设的指导性理论，既把握了两者间的内在逻辑关联，也凸现了平安和谐示范区建设的宏大意义。
2、治理与善治理论 与平安和谐示范区建设。治理与善治理论是平安和谐示范区建设的支撑性理论。治理和善治理论是分析政治国家与公民社会关系的一个理论范式。治理相对于统治而 言，如果说统治是指国家权力对社会的单向度指令、操纵和控制，那么治理则强调国家与公民社会间权力的交互作用，最终实现国家与公民社会的互动合作。治理理 论强调国家（政府）和社会共同承担社会治理的功能，以实现国家良好的治理即“善治”状态。治理理论的旨趣在于强调公权力和社会之间上下互动的影响、沟通与 合作，强调管理者和被管理者之间经相互吁求和塑造而有管理绩效的提升。这一理论旨趣在平安和谐示范区建设中可以发挥支撑性作用：推进平安和谐示范区建设不 仅需要综合治理部门、社区组织和公安机关的强力推进，更需要这些基层组织和机构去和社区公众沟通与交流，动员社区及公众对这一过程的参与，形成彼此间的互 动。
3、合作主义理论与平安和谐示范区建设。合作主义理论是平安和谐示范区建设的操作性理论。合作主义理论又称“法团主 义”理论，是类似于治理理论的对于政治国家与公民社会关系的又一种理论分析模型。合作主义强调在社会由冲突走向秩序的过程中，要削弱个人或团体的突出地 位，以政府和公民团体共同主导的合作主义的结构，使冲突走向协调。合作主义中强调多元主体间的沟通与合作，认为公民社会的重要组成部分公民团体在被吸纳到 国家体制中的同时，和国家一样获得了面对社会公众的地位，它和政府一起承担公共责任，而不是处于政府的对立面。合作主义理论告诉我们，合作已经是当今时代 的主要内容。合作主义理论为推进平安和谐示范区建设提供了方法论基础：平安和谐示范区建设既离不开综合治理部门、社区组织和公安机关之间的合作，也离不开 这些机构与社区公众之间的合作，更离不开社区公众互相之间的合作。
4、理想类型理论与平安和谐示范区建设。理想类型理论是 平安和谐示范区建设的过程性理论。马克斯·韦伯的理想类型理论，是通过对一个时代的某些特有的社会现象的经验材料进行概括和抽象，通过综合多样性的观察而 形成的对经验事实进行分类比较的一种理论模式。理想类型是一种主观的价值理论，虽然其不是对经验事实的客观描述，却也不是空想的、完全脱离客观经验事实 的，它是对客观经验事实的主观抽象、概括，是主观发现的普遍存在于个别中的一般，所以，它可以用于说明客观经验事实。理想类型既是一个主观概念的体系，也 表现为一个陈述的体系。社会科学中，可以根据客观经验，构建一定的理想类型，在实践操作中，将这一理想类型作为实践中要努力达成的目标。当然，在社会科学 中构建理想类型不能像自然科学中那么苛求严密，只要我们不是过于苛责，就不难发现，建构理想类型的方法可以使我们在杂乱混沌的社会现象中发现清晰的事理。 平安和谐示范区就是我们构建的一个理想类型，也许现实生活中，其相应标准过于抽象，难以成为客观事实，但只要我们将其作为社区发展的走向和目标，并不断靠 近它，终究显现出这一创建活动的价值和意义。
三、平安和谐示范区建设理念下现代警务机制改革的实践启示
本 课题研究开展后，课题组在前期与宿迁市公安局合作开展社区单元警务改革探索实践的基础上，先后赴南通市及崇川区、海门市、通州区，苏州市及常熟市、张家港 市、相城区进行实地调研，重点关注公安机关警务机制变革的创新实践及其在推进平安和谐示范区建设中的作用，通过与各地公安机关、政法综治部门领导和基层公 安派出所民警深入探讨，课题组与实务部门对全省推进平安和谐示范区建设形成了共识，一致认为，推进平安和谐示范区建设，顺应了和谐理念下社会治理的新要 求，顺应了平安江苏与和谐社会建设的新要求，顺应了公安工作科学发展的新要求，对推动平安江苏与和谐社会建设新一轮创建活动具有重要的现实意义。课题组在 对宿迁市社区单元警务模式进行实证分析的基础上，把研究的视角扩展到全省范围的公安工作，深入研究江苏省社会治安的现状和特点，包括苏南、苏中、苏北梯次 发展中社会治安的发展变化以及对公安工作提出的新要求，对江苏省推进平安和谐示范区建设进行经验总结、问题思考和对策研究。
在 理论研究层面，重点围绕三个方面展开：一是从我国公安工作传统优势与世界警务革命浪潮的融合和发展中，探索中国特色社区警务的创新模式。二是目前对公安工 作在和谐社会建设层面上如何发挥作用的理论研究相对较少，本研究试图围绕江苏省推进平安和谐示范区建设这一实践，初步探索公安工作如何更直接地对和谐社会 建设作出贡献的理论路径。三是公共权力部门如何因应公民社会到来的新要求，本研究试图从关注基层公安机关治安治理的层面对新型社会公共管理做出相应的理论 探索。在实践应用层面，对分别源起于苏北、苏中、苏南的社区单元警务机制、公调对接机制、社巡合一机制等现代警务机制创新模式进行深度解读，剖析其典型意 义，为江苏省平安和谐社会建设提供生长点和模式上的借鉴，重点深入研究作为维护社会治安职能部门的公安机关如何借助社区建设与发展平台，探索动员、利用社 会资源的新路径，动员基层社会组织和公民社会的力量参与社区治安治理；如何解决新时期公安基础工作不实的问题，从源头上推动“三基”工程建设和“三项建 设”全面达标，为公安工作可持续发展打下坚实的基础。
（一）社区单元警务机制的实践启示
从 宿迁市社区单元警务改革实践看，这一警务机制创新模式体现了以下警务理念：其一：管理体制注重以块为主。公安机关作为我国人民民主专政政权中具有武装性质 的治安行政和刑事执法机关，其管理体制中“条”的传统更为突出，这为公安工作的正规化建设和运动式的工作方式打下了基础和创造了条件，其优点比较突出，弊 端也明显。这次改革就是在公安工作正规化和规范化的前提下加强“块”的建设，使责权明晰，指向清楚，目标明确。其二，警务组织以单元为主。公安工作多表现 为“流”，公安业务涉及范围广，机关和警种设置层次多、分工细，从而形成“上有千条线，下面一根针”的局面，但目前作为公安机关基层综合性战斗实体的派出 所也逐渐机关化或准警种化，并未真正融入到社区和群众之中，造成警力悬置、警务资源虚耗，改革的方向就是要还原派出所这根“针”，而且要按块状平台结构细 分作业单元，使之真正扎根于社区和群众之中。其三，社区是理想的单元载体。公安派出所的诞生与发展更多植根于计划经济下的基层行政社会，而因应社会的变革 和社区的兴起则相应发展了社区警务，但毋庸置疑的是社区警务是公安工作流中的一分支流，而不是一完整的单元。随着社区的兴起与发展，社区是社会的实体，当 然应成为基层警务的载体。社区单元警务模式最大限度地把警力沉到基层，民警深入社区和公众作最直接的沟通、交流与合作，谋求警察与社会组织及社区公众的互 动合作，以实现公共安全管理改善，实际上这是警务社会化的代表形式。社区单元警务模式也是警务合作理念的典型形式，其所寻求的也正是基层民警沉入社区之后 的警民合力基础上的警务效能的提升和公共安全水平的进步。社区单元警务模式又是对社区警务的落实和细化，其在提供给社区和公众公共安全产品和服务的过程 中，所借鉴和使用的单元生产方式正是单元警组的生产方式，这对满足不同社区、不同社会成员的不同需求以及节约警方和社区关于公共安全生产方面的成本，提高 收益来说，都是有价值的。
社区单元警务机制对推进平安和谐示范区建设的启示在于：在社区成为社会的基本单元，公众完成“社 区人”身份的转换之后，将社区作为基层警务的主要指向，以社区的安全和秩序作为工作重点，在此基础上不断推进平安和谐示范区建设，这既是社区警务的理性回 归，也是公安工作科学发展的根本出路。
（二）公调对接机制的实践启示
南 通市社会治安综合治理创造的“大调解”机制，是全国继“枫桥经验”之后的又一创举，在“枫桥经验”重在预防的基础上，更注重化解，努力做到化早、化小、化 了，取得了实实在在的效果，为新形势下化解社会矛盾纠纷提供了新经验。在此基础上全省公安机关普遍推行的公调对接机制，体现了以人为本的执法理念和宽严相 济的刑事司法制度，既可以使当事人自愿达成协议，也可以在合法、合情、合理的基础上化解矛盾。公调对接工作的开展，有效提高了矛盾纠纷的调处成功率，成为 和谐社会的“稳定剂”；有效减轻了基层民警的工作负担，成为公安机关的“减压阀”；有效解决了各级社会矛盾纠纷调解机构受理矛盾纠纷源头不足的问题，成为 大调解机制的“助推器”。公调对接实行三级对接调处机制，即县级公安机关与县级人民调解委员会对接、公安派出所与街道（乡镇）人民调解委员会对接、社区警 务室与社区人民调解委员会以及单位调解组织对接，形成分级对接、联动调处的工作格局。公调对接创新模式体现了以下警务理念：
其 一，要善于突破困境。公安接处警中有三分之一的警情涉及矛盾纠纷，牵制大量警力。这一困扰我们多年难题的解决，关键在于对社会矛盾纠纷“大调解”的科学认 识与定位。新时期社会矛盾较多，调解必须在党委、政府的主导下，以人民调解为基础，通过整合人民调解、行政调解和司法调解三种矛盾纠纷解决形式的资源和力 量，形成各部门分工协作、社会力量广泛参与的新型社会矛盾纠纷调处机制。其二，要谋求互利共赢。公调对接调处矛盾纠纷，公安机关不是一推了之，而是积极参 与，也只有在党委政府满意、人民群众满意的前提下，公安工作才能取得突破。其三，要在继承中求创新。改革开放以来社会基础发生巨大变化，传统的机制难以发 挥作用，要不断创新疏导化解矛盾纠纷的工作机制，“枫桥经验”要创新，“大调解”也要创新，只有通过机制创新引领整合基层公共组织协同发挥职能，才能有效 解决发展中的这一难题。
公调对接机制对推进平安和谐示范区建设的启示在于：综合治理是我国解决社会治安问题的基本方针，加 强公安机关与有关部门的协同配合需要建立行之有效的工作机制。推进平安和谐示范区建设，需要公安机关与社会各部门及机构的沟通、交流与配合，需要动员各种 社会力量的共同参与。这既是社会治安综合治理的重要内容，也是公安工作科学发展的根本出路。
（三）社巡合一机制的实践启示
苏 州市探索的社巡合一机制，基本做法是以派出所为单位，根据辖区实际治安状况，科学划分社巡区，合理配社巡民警，联勤协作承担社区防范管理和辖区治安巡逻的 职责任务，优化警务运行机制，有效解决“社”“巡”分离、巡逻覆盖率低、社区见警率低的问题，切实增强治安防控的整体水平。2008年以来，为有效控制案 件多发态势，增强人民群众安全感，苏州市公安机关秉持以防为主、以防促打、打防结合的工作思路，以巡防工作为突破口，深入推进社会治安防控体系建设，有力 提升了打防控工作的整体水平。一方面，在理顺巡防体制机制建设上出了“三招”：一是加强专业巡防力量建设，以块为主、屯警街面。以各县（市）区公安局、派 出所为治安防控工作的责任主体，建立起两级专业巡逻力量，同时充分整合警力资源，最大限度地将警力推向社区和街面，加大社会面巡逻密度。全市现有专职巡逻 民警3183人、辅警9924人，巡逻警车600辆、摩托车2223辆。二是加强三级指挥研判体系建设，提高快速反应能力，实现警力跟着警情走。市公安局 指挥中心充分发挥指挥调度功能，加强对各类警情特别是违法犯罪警情的分析研判，及时发布四色警情通报，指导基层建立分级布警方案。各县（市）区公安局、派 出所已全部建成实战型的指挥中心和勤务指挥室。同时，三级指挥中心均建立了网络化、数字化、扁平化、可视化的指挥平台，按照指挥调度的级别和权限，分级完 善各类处警预案，并建立起了三级点对点指挥调度和查岗查勤体系。三是同步推进勤务机制改革，实现全天候、弹性化运作和立体化防控。全面实行勤务制度改革， 变坐堂接警为主动出警，变被动应付案件为主动压降案件，变“朝九晚五”、双休日的行政作息制度为24小时全天候错时、弹性工作制，变单一巡逻为步巡、车 巡、网上监控接力巡逻于一体的综合巡逻，提高了巡逻的覆盖面和巡防工作效率。另一方面，在切实为基层减负以保证派出所巡防工作常态化上砍了“三刀”：一是 砍掉派出所承担的大量应急处置和安保任务。做精做强市局特警队伍，明确特警队负有反恐处突、群体性事件处置、大型活动安保工作等职责；在各县（市）区公安 局建立了近600人的特勤机动应急力量，与特警队、警校轮值轮训队伍共同担负应急处置职能；在市局、分局两级机关建立机关合成行动队，遇有重大警卫、大型 活动安保任务时作为第二梯队投入，并在重要敏感时段增援基层巡防工作。二是砍掉派出所承担的大量专业办案任务。为扭转派出所因疲于办案难以保证常态巡防， 办案、巡防都做不精的局面，各县（市）区公安局均成立了案审队，明确犯罪嫌疑人刑事拘留后一律由派出所移交案审队，由案审队统一负责讯问、提请逮捕、起诉 等工作，从而节省出200余名派出所警力用于巡防工作。三是砍掉派出所承担的大量矛盾纠纷调处任务。由政府牵头，按照“整合社会资源调解社会矛盾”的思 路，统一将人民调解室前移至派出所，实现110接处警与纠纷调解的无缝对接，既提高了矛盾纠纷调处的效率，又进一步节约了警力。所有这些举措都为构建社巡 合一机制创造了有利条件。社巡合一创新模式体现了以下警务理念：其一，警力要跟着警情走。苏州经济发展较快，外来人口集中，人员流动性强，外来人口犯 罪、街头犯罪、侵财性犯罪突出，防控犯罪的关键是以静制动、以动制动、动静结合。其二，追求警力集约型、内涵式增长。目前公安机关警力不足尤其一线警力更 为不足，警力的刚性增长有限，要通过调整结构、提高效能实现警力的内涵式增长。其三，最大限度地实行一警多能。公安派出所是基层公安机关综合性战斗实体， 一段时期以来派出所存在分工过细、打防控脱节甚至造成防不胜防、打不胜打的问题，改革的关键是要建立全员勤务化和一警多能勤务模式。
社巡合一机制对平安和谐示范区建设的启示在于：基层公安机关勤务机制改革的关键是要实现警力的有效配置和真正下沉，有利于促进打防控结合和发挥整体作战功能，这既是解决基层警力不足的瓶颈制约、提升警务效能的重要举措，也是公安工作科学发展的根本出路。
四、推进平安和谐示范区建设的指导原则
（一）坚持重在治理原则，着力把社会治安控制的重点转向预防与治理
治 理是实现社会治安控制、实现社区平安和谐的全新理念和治本原则。治理的含义，一方面是指通过权力的使用让某个系统内部实现由乱到治的过程，另一方面，是从 社会管理的角度，将治理看作是对统治概念的否定和替换，统治是指国家公权力对社会的单向度的自上而下的指令、控制和管理，而治理则强调国家公权力和社会之 间上下互动的影响、沟通与合作。治理更强调管理者和被管理者之间通过相互吁求和相互塑造而带来管理绩效的提升，带来社会的秩序。应该说，过去的社会治安控 制更侧重对违法犯罪行为的打击，在控制手段上也偏重于通过专门机关强制性的管理来谋求民众的服从、执行和被动配合。社会治安控制中，打击和强制执行是必要 的，但也容易使治安控制落入头痛医头、脚痛医脚和不能充分调动民力的窠臼。所以，变被动的打击为主动的预防，变消极的强制为积极的整合，是当前社会治安控 制的新取向，也是平安和谐示范区创建的新思路。在治理正成为社会管理过程的潮流背景下，以安全和秩序为内核的平安和谐创建，也一定要寻求治理原则下对民力 的整合，让社区组织和社区群众更全面更直接地参与社区安全的改善和增进。
（二）坚持强基固本原则，切实把预防与治理的重点放在基层
强 化基层和稳固基础是平安和谐示范区创建的基础原则。平安和谐示范区建设以城市社区委员会、农村村民委员会所辖区域为创建范围，这一创建范围的基层和基础特 点是不言而喻的，因此，强化和完善创建中的基层组织体系，做实创建中的基础性工作，提升创建主体关于创建的基本功都是强基固本的重要内容。公安机关作为平 安和谐示范区建设的主力军，必须把充实基层、加强基层组织的战斗力、做实基础性工作作为创建工作的方向，在将社会治安控制的重点由打击和强制管理为主转向 预防和治理为主的同时，要真正把预防和治理的重点放到基层和基础工作的开展中来，切实在预防和治理中推进警力的下沉和警务的前移。
（三）坚持增进合作原则，充分调动社会各方面力量参与创建活动
多 元主体间的沟通与合作是社区生活由冲突状态走向秩序状态的主体原则。这种合作既指制度架构中各主体之间的合作，也指社区生活中矛盾对立双方在合作基础上的 协商、同意和统一。开展城乡社区平安和谐示范区的创建首先需要调动关乎社区的各方面力量的参与和合作，这是制度和组织层面的保证。基层党委政府的领导，公 安机关在创建活动中的主力军作用，社区自组织和市场力量的积极贡献，社区群众的自发参与等，都是平安和谐创建活动不可或缺的组成部分。开展城乡社区平安和 谐示范区的创建同时需要激发社区群众之间的互动与合作。社区作为生活共同体，需要所有社区成员在一种集体精神与合作意识上展开自己的行动，减少矛盾、冲突 和对抗，形成以互相理解、互相支持、互相协作为基础的社区生活的安宁和秩序。城乡社区平安和谐示范区的创建中以上这两个层面合作原则的实现，重要的是要实 现公安机关和社区组织之间的合作，实现社区民警与社区群众之间的合作。警社合作、警民合作是平安和谐示范区创建中合作原则的重点和关键。
（四）坚持落实长效原则，促进公安工作“三项建设”和创建活动有机结合
落 实长效机制是平安和谐示范区创建必须遵循的过程原则。平安与和谐不应被机械地看作是一个静态的、停滞的状态或结果，它们各自都是一个不断靠近臻境的无止尽 的过程，所以，指望平安与和谐实现的一蹴而就是不现实的。相反，着眼长远，追求长效是必需的。在平安和谐示范区创建中，公安机关作为主力军，要将其长效机 制的落实与深化“三基”工程建设和“三项建设”结合起来，两者要互为载体和促进。推进平安和谐示范区建设可以为公安信息化建设提供源头活水，信息化建设也 可以成为平安和谐示范区创建的重要推动力；推进平安和谐示范区建设可以为执法规范化建设提供实践平台，执法规范化建设也可以成为社区平安和谐实现的可靠保 证；推进平安和谐示范区建设可以为实现和谐的警民关系提供契机，警民关系和谐的各种努力也可以为创建中形成合力堵塞社区安全漏洞，促进社区和谐安宁提供契 机。
（五）坚持典型示范原则，注重抓点带面、规范创建、持续推进
树 立典型和提供示范是平安和谐示范区创建工作的方法论原则。典型的树立与模本的确立可以发挥平安和谐示范区创建中以点带面的扩散效用。让那些基础好，成效明 显的社区在创建工作中生成的成熟的方法、成功的经验对其他社区产生带动和影响，正是示范的应有含义。同时，在典型和模本社区的工作中总结出客观的创建工作 规律，探寻出规范化的创建标准、形成可操作的创建指标体系等都是推进创建工作行之有效的方法。在这样的典型示范过程中，既能做到平安和谐示范区创建由点到 面的规范化创建，又能做到边创建边总结、边总结边完善的持续化推进。
五、推进平安和谐示范区建设的主要措施
随 着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，当前我国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期，社区日益成为各 种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。社区是社会的基本单元，加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托 在社区，维护稳定的根基在社区。最近召开的全国公安厅局长座谈会上提出，要立足于公安工作的长远发展，进一步加强基层基础建设，进一步健全完善社会治安防 控体系，着力提高基层基础工作水平和对动态社会的管控能力。应该说，推进平安和谐示范区建设抓住了社区这个基层基础建设的根本，是新形势下进一步推进平安 创建与和谐社会建设的有效载体，各级公安机关要在党委政府的领导下，把这项工作摆上突出位置，一着不让地抓紧抓好，一以贯之地抓出成效。
综 观世界警察发展史及现代警务革命趋势，立足社区、预防为主、警民合作、提高效率日益成为警务工作的基本方略。实行社区和农村警务战略，是党的十七大提出的 明确要求，是公安工作适应新形势、应对新挑战的一个重要决策，这是一项基础性、全局性、战略性的工程。推进平安和谐示范区建设，关键要立足公安工作的长远 发展，深化基层基础建设，建立完善社区警务常态长效机制。
（一）建立完善社区组织治理新机制，着力提高社区警务的组织化效能
平安和谐示范区的建设过程也是一个社区管理体制和工作机制不断创新和完善的过程，要把体制机制创新作为推进平安和谐示范区建设的根本动力。在推进平安和谐示范区建设中，公安机关要积极当好党委政府的参谋助手，主动与有关部门协同配合，责无旁贷地发挥主力军作用。
建 立完善社区组织治理新机制的基本目标是，围绕平安和谐示范区建设，积极构建以社区党组织为核心、居民（村民）委员会牵头负责、公安机关组织协调、相关部门 协同配合、综合治理形成合力的社区治理组织体系和工作机制，着力提高社区警务的组织化效能。具体举措是强化三个方面的合力：一要紧密围绕平安和谐示范区创 建这一工作重心，建立健全领导有力、管理有序、运行有效的社区组织管理体制，强化组织领导合力。各试点单位要在街道和乡镇党委、政府的领导下，由公安派出 所牵头，建立有关职能部门共同参加的领导班子，加强指导和协调。平安和谐示范区以社区和村为创建单位，分别设立创建办公室，具体负责抓落实。二要加快推进 基层警务机制改革，实现警力下沉、警务前移，强化社区警务基础工作的合力。借鉴宿迁市社区单元警务改革的经验，科学调整基层警力部署，以城乡社区为基本警 务单元，全面落实社区治安管理责任，最大限度地把警力推向基层一线，按照属地管理、统分结合的原则，把治安管理的责任分解落实到每一个社区单元警组和民 警，着力改变目前派出所业务分工过细、警力分散、防范管理不到位、基础工作不落实的状况。要把强化社区警务基础工作与深化“三基”工程建设和“三项建 设”、构筑“大巡防”体系、完善“大调解”机制有机结合起来，努力形成以社区警务为平台的打防控一体化长效机制。上级公安机关要改进领导指挥方式，改变领 导机关习惯以会议和文件形式为主进行一般化指导、各级领导习惯层层指挥、基层所队习惯派工式指挥的行政机关化作风，想基层所想，帮基层所需，鼓励基层自主 创新，实施集约化管理、扁平化指挥、规范化作业、科学化考核的新举措。三要不断探索社区治安治理新机制，强化社会治安综合治理的合力。社会治安问题是各种 社会消极因素的综合反应，解决治安问题的根本途径在于调动全社会的力量，教育、预防、管理、打击等各种手段多管齐下、协作治理。要充分发挥街道（乡镇）政 法综治机构的整体功能，并把相应专职队伍延伸到每个村居委，做到工作联动、矛盾联调、治安联防、问题联治、平安联创，形成基层平安建设的新合力。以乡镇 （街道）政法综治中心、外来人口管理服务中心建设为关键，着力培育与新形势相适应的专职调解、专业社工等新型专业队伍，推进外来人口“三集中”管理，加强 对重点人群的管理与矫治，开展形式多样、生动活泼的平安和谐系列创建活动，推动基层基础工作跃上新台阶。
（二）建立完善社区信息警务新机制，着力提高社区警务的现代化效能
信 息警务是现代警务最为显著的特征。公安信息化是一场深刻的警务革命，不仅是提高公安机关核心战斗力的重要途径，也是提高基础工作水平的重要载体，是牵动警 务机制改革的重要纽带。面对社会信息化的深刻变革，要牢固树立情报信息主导警务的理念，加快传统警务方式向现代信息警务方式的转变。要实现警务工作信息 化，最基础的工作在派出所、在社区工作中，如果没有广大社区民警每天采集的海量信息作为支撑，我们搭建的信息大平台就成为无源之水、无本之木。因此，在全 省公安机关信息大平台建设快速推进、强化信息系统整合的基础上，要把信息平台建设进一步推向基层，切实注重源头信息的采集和应用。要按照基础工作信息化、 信息工作基础化的要求，将信息警务全面融入社区警务的各项基础工作，通过基础工作信息化不断支撑、推进、检验社区治安防控机制建设，提高预防、发现、打击 违法犯罪的能力。
建立完善社区信息警务新机制的基本目标是，顺应信息警务潮流，在公安机关信息大平台建设的基础上，把信息 警务全面推向基层，按照信息工作基础化、基础工作信息化的要求，切实强化源头信息的采集和应用，建立配套考核机制提高管理水平，努力实现社区警务与现代信 息警务的有机结合，着力提高社区警务的现代化效能。具体举措是着力解决三个关键问题：一要构建严密的社区信息工作网络。社区民警要广泛物建治安信息员，形 成覆盖面广、反应灵敏的信息员网络，及时收集涉及社会稳定和社会治安的各种信息动态。从广义上讲，社区广大群众都可以成为公安机关的信息员，社区民警应该 广交朋友，朋友越多，与群众关系越密切，信息来源渠道就越广，公安机关就能做到耳聪目明，工作就会更加主动。二要统一信息采集的要求和标准。要建立一系列 相关的规范制度，明确要求，统一数据采集的要求和标准，保证信息采集的数量和质量。要不断加强对已建成的信息系统的完善升级，加强对系统的维护、管理和应 用，加强源头信息社会化采集工作，保持系统源头信息的鲜活准确。三要强化信息的管理和应用。各警种、各部门要打破行政壁垒，摒弃小作坊式的狭隘思想，切实 增强服务基层和全警共享、全警应用的工作理念，抓紧将现有分散在各地、各部门的资源进行整合、改造和重构，实现信息共享，充分发挥实战应用成效。要创新社 区民警工作方式方法，将警务作业流程分解成信息掌握、研判、处置、评估、反馈的“信息链”，实行规范运作、全程控制，切实增强打防控工作的针对性和有效 性。要通过网上警务、短信预警、社区QQ群等方式，不断开拓信息警务应用功能。要加快推进社区警务信息应用基础平台建设，加强整体防控各环节的有机衔接， 健全社区动态防控网络和“虚拟社会”防控网，构建融打防管控于一体、全面覆盖网上网下的立体化社会治安防控体系。
（三）建立完善社区巡防联控新机制，着力提高社区警务的整体化效能
社 区巡防联控新机制是在宿迁社区单元警务和苏州社巡合一机制模式基础上建立的社区治安防控机制。建立完善社区巡防联控新机制的基本目标是，应对社会治安日益 动态复杂局面，以主动警务、动态警务、综合警务为导向，以社区为基本责任单元，统筹运作社区警务和巡防警务，实行社区防范管理基础工作与网格化巡防控制工 作整合联动、有机结合，着力提高社区警务的整体化效能。具体举措是统筹抓好四项配套措施的落实：一要科学配置和整合警力部署。以社区为巡防基本责任单元， 通过精简机关、调整派出所警种分工，最大限度把警力推向一线，并将原来的社区民警和巡防民警两支队伍有效整合、统一部署，真正把社区防范基础工作和动态巡 防工作做实做强。二要切实保证社区防范基础工作常态化。要进一步规范社巡民警的日常工作，切实承担收集情报信息、加强安全防范、严密治安管理、打击违法犯 罪、强化社会服务的职能。要根据警情灵活调整工作重点，在案件多发时段，以动态巡防工作为主；在发案较少时段，以社区防范基础工作为主，并有机穿插接处 警，有效解决社巡分离、巡逻覆盖率低、社区见警率低的问题。要着力发挥社区警力的牵头作用，多方整合防控资源，切实落实居民小区和驻区单位各项人防技防物 防措施，提高联防联控效能。要把以流动人口为重点的实有人口管理作为重中之重来抓，强化基础信息采集这一源头性工作，特别是对有现实危害的高危人员，必须 建立常态化的管控机制，逐一纳入视线、掌握动态，逐一落实管控责任。要深入推进行业场所阵地防范工作，通过进一步完善治安管理信息系统，狠抓实名登记工 作，提高犯罪预警、精确打击能力，提升场所行业整体管控水平。三要努力增强巡防工作的针对性和有效性。以往巡逻工作单一化的弊端在于要么与基础工作脱节， 防控无的放矢，巡逻民警积极性不高，难以长效坚持；要么被动接处警，为违法犯罪所牵制，陷于打不胜打、防不胜防的困境。在社区巡防联控工作中，要注重动静 结合、以动制动，在强化防范管理基础工作的同时，注意研判巡防区域内违法犯罪的规律特点，明确巡防工作的时空重点，再从社区布防、阵地控制出发，有针对性 地加强动态巡防，努力提高巡防工作的实效。四要着力强化社区巡防联控的机制保障。社区防范基础工作和巡防控制工作要实行信息共享、基础共建、联勤协作、责 任共担，保证基础工作与巡防工作有机衔接、相互策应，最大限度挤压违法犯罪的空间。
（四）建立完善社区平安合作新机制，着力提高社区警务的社会化效能
苏 州市、南通、宿迁等地公安机关重视挖掘和整合社区资源共同参与平安社区建设，尤其注重发挥传统优势与借鉴国外先进警务理念相融合，创造和积累了不少警社合 作、社企合作、民众合作的独特经验。苏州工业园区公安分局积极借鉴新加坡社区邻里守望、防范与互助等做法，以防范与救助协会为载体，积极整合居民小区和企 事业单位安保力量，目前协会已吸收了包括三星、博世等一批国际知名企业在内的258家成员单位参与治安大联防。太仓市公安机关在加强流动人口信息化管控的 同时，大力实施主人翁工程、党建工程、集宿工程、文化激励工程等一系列融合工程，组织发动新市民共创共享平安，目前已有陕西渭南、安徽定远、湖北麻城等地 党组织在太仓设立流动党支部，这一做法被中组部作为新时期加强党建工作的创新之举推广。金阊区公安分局通过整合小区保安力量，组织社区低保户巡防队，发动 环卫工人、修车摊主等治安自愿者，共动员社会力量5600人参与治安巡防。吴中区南区派出所红庄社区警务室借鉴国外社工等做法，将辖区360余家企业约 500名厂企内部保安组织起来，成立社企义工巡防队，保证社区每天有6名社企义工队员参与巡防。这些经验都生动体现了社区平安合作的时代特征和创新精神。
建 立完善社区平安合作机制的基本目标是，注重新形势下公安工作群众路线的创新和发展，以开展形式多样的平安创建活动、建设人民安居乐业的社会生活共同体为合 作载体，激发广大居民群众参与社区平安建设的积极性、主动性、创造性，调动社区各方面力量共建平安和谐家园，共创美好生活，着力提高社区警务的社会化效 能。具体举措是着力在三个方面求突破：一要在提高思想认识上求突破。警力有限，民力无穷，一切为了群众、一切依靠群众是做好公安工作的根本出发点和立足 点。要教育引导广大民警充分认识到，在社会主义市场经济条件下做好基层基础工作，需要依靠现代科技手段，但科技手段不是万能的，广大人民群众永远是最坚固 的铜墙铁壁，必须进一步强化群众观念和宗旨意识，毫不动摇地把群众工作作为一项最基础的工作、把提高做群众工作能力作为一项基本功来抓，把现代警务和传统 优势更好地结合起来，在继承和创新上求发展。二要在密切警民关系上求突破。要积极适应新形势下群众工作的新特点，不断创新方式方法，着力在加强同群众沟通 联系、争取群众理解支持上下功夫，真正打牢公安工作的群众基础。要紧密结合公安机关的职责任务，多做一些顺民意、解民忧、惠民生的实事、好事，多推出一些 符合实际的便民利民措施，进一步密切公安机关与人民群众的血肉联系。坚持把人民群众的安全感和满意度作为检验公安工作的根本标准，定期向社区群众发布警 情、报告工作，组织开展群众安全感、满意度测评，自觉接受社会监督，不断改进工作。三要在健全组织网络上求突破。要着力提高社区治安治理的组织化程度，拓 展社会化治理的途径、形式与方法，充分依靠社区基层组织和群众组织，通过建立群防群治协会、防范与救助协会、治安志愿者协会、社企义工巡防队等组织形式， 把社区各种专业的、义务的治安防范力量有效地组织起来，形成严密的群防群治网络，在公安机关的组织指导下，开展经常性的群防群治、自防自治活动，使各方面 力量在时间上相互衔接、空间上相互策应、防范方式上机动灵活，形成全方位、立体化的社区防范格局。社区治安保卫组织是公安机关联系群众的桥梁和纽带，是社 区群防群治的骨干力量，公安机关要加强对治保会工作的经常性指导，充分发挥治保会在维护社区治安中的重要作用。社区物业保安队伍、内部单位的保卫组织和护 卫力量是公安机关的重要辅助力量，公安机关要有针对性地加强业务培训、工作指导和检查监督，逐个小区、逐个单位督促落实治安保卫责任，严格执行各项安全防 范制度，坚决堵塞各类可资违法犯罪的漏洞，并同社会面的治安防范工作相互衔接，形成以内促外、以外保内的防范格局。要积极适应“单位人”向“社会人”的转 变，充分发挥社区基层党组织的凝聚力、战斗力，发挥各种群众团体的作用，组织社区机关干部、离退休人员、青年学生、民兵等参与“红袖标”工程，开展护楼护 院、护厂护校、护村护庄等各种形式的巡逻防范活动，最大限度地发挥群防群治的合力。
（五）建立完善社区疏导化解新机制，着力提高社区警务的集约化效能
建 立完善社区疏导化解新机制，是指公调对接机制在公安派出所基本完成“驻所制”组建的基础上，要加快向城乡社区全面推进，建立完善社区疏导化解矛盾纠纷的长 效机制。建立完善社区疏导化解新机制的基本目标是，深入把握新形势下因各种社会矛盾引发社会不安定因素的规律特点，以理顺情绪、化解矛盾、减少对抗、凝聚 人心为重点，积极参与“大调解”机制建设，完善情报信息预警、矛盾纠纷排查和公安接处警与“大调解”联动对接等工作机制，尤其要加强社区警务与人民调解委 员会工作的对接和配合，积极预防和疏导化解各种社会矛盾纠纷，最大限度地把社会不安定因素解决在基层、解决在萌芽状态，着力提高社区警务的集约化效能。具 体举措是抓好三个方面的对接：一要在组织力量上对接。依托社区居民（村民）委员会，推行社区（驻村）民警兼任“村官”，增强其组织协调能力，并把治保调解 委员会、辅警力量、社区工作者队伍有效整合，形成社区居委会、社区警务室、社区矛盾纠纷调处中心“三位一体”的组织体系，实现社区组织治理、警务治理、居 民自治在矛盾纠纷调处工作上的力量对接。二要在信息预警上对接。要按照工作前移、化解在先的原则，充分利用社区资源情况熟、信息快的优势，统一组织力量， 深入细致地做好各类矛盾纠纷及其苗头的排查梳理和研判预警工作，并通过110接处警先期处警与调处机制的衔接，力争做到早发现、早疏导、早处置、早化解， 防止纠纷升级、矛盾转化、事态扩大。三要在调处机制上对接。对发生的各类矛盾纠纷，要按照协作联动的原则，从110接处警开始到移送调处直至化解的各个工 作环节，建立健全公安机关与调解组织对接工作机制，规范工作流程，确保工作有序运行。公安机关对于接报的社会矛盾纠纷，应当先期单独或联合调解组织进行现 场处置，判明性质后分类移交调处。先期处警要严格执行民警首接责任制，基层一线民警接到各类矛盾纠纷的处警指令后，必须迅速到达现场，维护秩序，控制事态 发展。对现场难以调处的矛盾纠纷，处警民警必须做好调查取证工作，在第一时间固定保全证据，为后续调解奠定基础。移送调处应按审核、告知、登记、移送的程 序，移送社区或驻所调解工作室进行调处。公安机关按相关程序移送人民调解组织受理调处矛盾纠纷后，应与人民调解组织建立双向情况反馈制度，及时了解调处结 果。人民调解组织对公安机关接处警移交的矛盾纠纷应严格遵循登记受理、调查核实、主持调解、签订调解协议书等程序进行。对涉及面广、情况复杂、容易引发群 体性事件的矛盾纠纷，公安机关要会同有关部门落实专人，明确责任和要求，通过灵活多样的措施，分别上门开展教育疏导和劝阻化解工作，坚持正面教育和晓以利 害相结合，千方百计促使当事人通过正当途径反映合理诉求，并促成有关部门解决实际问题，从而最大限度地钝化矛盾，坚决预防制止群体性事件的发生。
（六）建立完善社区教育引导新机制，着力提高社区警务的和谐化效能
强 化宣传教育是平安和谐示范区建设的重要推动力，关系到创建工作的全局。一方面，随着我国社会主义民主与法制建设进程的不断推进，公民的法律意识、人权意识 不断增强，公众的知情权得到了前所未有的重视，人民群众对自己生存环境的治安状况和社会和谐度尤为关注，把居民群众的这种内在要求转化为参与共建的自觉行 动，要靠教育引导；另一方面，搞好教育引导对于密切警方与公众的联系沟通和双向合作具有本质性意义，体现了社区警务的战略思想。因此，要把教育引导工作贯 穿社区警务始终，紧跟时代发展的脉搏，运用和谐的理念指导宣传教育工作，丰富宣传教育内容，创新宣传教育方式，建立健全宣传教育的长效机制。
建 立完善社区教育引导新机制的基本目标是，充分发挥宣传教育和舆论引导的基础性作用，以提高社区居民精神文明素质和安全防范意识为重点，不断扩大宣传教育的 覆盖面，增强宣传教育的影响力，努力促进警民和谐合作、居民和谐相处、社区和谐发展，持续营造齐心共建平安和谐社区的浓厚氛围，着力提高社区警务的和谐化 效能。具体举措是抓好三个方面的融合：一要把平安和谐建设的教育引导融入社区民警的日常基础工作。要结合入户调查、治安检查、排查整改安全隐患等日常工 作，有针对性地做好安全防范宣传工作，增强居民群众自防自治和群防群治意识；结合实有人口管理、违法青少年帮教、重点人口管控等日常工作，加强法制宣传教 育工作，提高人口管理、法制宣传、教育转化工作的综合效果；借助警民恳谈会、相约警务室、群众评议会等制度化警民交流形式，把通报社情警情、报告公安工作 与广泛听取居民群众意见建议结合起来，建立良性互动的警方公共关系，努力形成警民之间关于社区平安和谐的合作意识和机制。二要把平安和谐建设的教育引导融 入社区各种舆论宣传阵地。通过设立安全防范和法制教育宣传栏、发放安全防范宣传手册、举办社区市民学校或社区平安讲坛、建立网上警务室等形式，定期开展主 题宣传教育活动，发布警方提示，宣传安全防范知识，使平安和谐建设的宣传引导进社区、进企业、进校园、进家庭。通过积极与新闻媒体的联系与沟通，广泛调动 各方面宣传力量，充分利用电视、报纸、有线广播、互联网、手机短信等多种宣传媒介，及时、主动、准确、有效引导舆论，形成平安和谐建设的浓厚舆论氛围。三 要把平安和谐建设的教育引导融入社区精神文明建设的各种活动过程中。要把平安和谐社区建设的教育引导与开展社会主义核心价值体系、社会主义荣辱观、社会主 义公民道德教育以及新时期的社区文化、企业文化、校园文化、警营文化建设紧密结合起来，充分发挥精神文明建设教育人、引导人、鼓舞人、塑造人的作用，努力 形成社区平安和谐建设共同的价值观和行为规范。
六、推进平安和谐示范区建设的政策建议
本 课题作为应用研究项目，研究成果旨在为领导机关提供决策依据和为指导实际工作服务，课题研究工作注重贯彻省公安厅领导的批示精神，着眼于研究机制规律，着 眼于全省推广，着眼于实践检验。为此，课题组把苏州市开展平安和谐示范区建设试点推广工作作为课题研究的重要组成部分。苏州经济社会快速发展，城乡社区建 设和管理日趋完善，在推进现代警务机制改革方面具有明显的基础优势和现实优势，全市公安机关通过深入开展学习实践科学发展观活动，进一步理清了公安工作转 型优化发展的定位和思路，注重立足当前、着眼长远，打牢基础、积蓄后劲，促进公安工作可持续发展，为整体推进平安和谐示范区建设奠定了良好的基础。11月 下旬，课题组就深化课题研究合作和应用推广工作与苏州市公安局领导进行协商，并专门提供了《关于苏州市公安机关开展创建平安和谐示范区试点工作的建议》， 建议苏州市公安机关抓住机遇，乘势而上，不失时机地细化和落实社区警务机制的配套改革，创新工作机制，打造特色品牌，在率先推进平安和谐示范区建设中凸显 苏州公安工作锐意改革敢当先、服务大局促发展的新成效，争当全省公安工作的排头兵。苏州市副市长、公安局长张跃进对课题组的建议极为重视，认为这一建议与 苏州公安工作高度契合，十分符合目前苏州公安工作的需求，苏州公安机关开展平安和谐示范区建设试点工作具备较好的工作基础，希望与课题组展开深度合作，明 确提出市局将组织工作班子抓紧制定实施方案，在金阊区、常熟市、张家港市公安机关先行部署试点，并在研究部署明年全市公安工作中吸纳推广。课题组拟全程配 合参与苏州市试点推广工作的研究论证和部署实施，会同试点单位及时探讨解决试点过程中遇到的问题，并及时提炼总结典型经验，为深化课题研究和全省推广提供 实践支撑。与此同时，我们就全省推进平安和谐示范区建设提出如下政策建议：
政策建议之一：建议省相关部门将推进平安和谐示范区建设作为开展平安江苏与和谐社会建设新一轮创建活动的重要抓手，作为建设更高水平的平安江苏的政策选择，对全省范围推进平安和谐示范区建设能作出部署。
政策建议之二：建议在推进平安和谐示范区建设中突出社区建设的重要性，将社区建设作为整个创建工作的中心环节，将社区的平安与和谐作为当前江苏省和谐社会建设的主要生长点之一。
政策建议之三：建议在推进平安和谐示范区建设中重视各职能部门的通力合作，在政策设计中突出社会化在社区平安和谐实现中的关键作用，注意引导更多部门在推进平安和谐示范区建设中形成合力。
政 策建议之四：建议在推进平安和谐示范区建设中注重发挥公安机关的主力军作用，将公安机关建立社区警务常态长效机制作为推进平安和谐示范区建设的重要切入点 和创新特色，并同深化“三基”工程建设和“三项建设”有机结合，将前述推进平安和谐示范区建设的指导原则和主要措施作为具体实施过程的指南。
另外，课题组在推进平安和谐示范区建设的组织实施方面有四点具体的建议：
一 要建立创建工作班子。建议由省公安厅牵头，社会治安综合治理成员单位参加，成立全省推进平安和谐示范区建设领导小组及专门工作班子，对创建工作进行统一部 署，加强指导和协调。各市、县（区）直至街道、乡镇要在党委、政府的统一领导下层层建立领导小组，明确由公安机关协调组织，具体负责组织实施。
二 要制定考核评估标准。按照标准创建、规范创建的要求，主要从以下五个方面制定创建工作具体标准和考核指标：一是组织网络健全。调整和加强基层警力部署，形 成以城乡社区为基本作战单元的打防控合力；加强与有关职能部门的协同配合，形成社区治安综合治理合力；充分挖掘整合社区资源，形成群防群治合力。二是基础 防范扎实。按照高标准、全覆盖的要求，落实居民小区和内部单位的人防技防设施防，全面排查防范薄弱环节，及时整改安全隐患。三是管控措施严密。加强实有人 口管理，开展对重点人口、监管对象和有轻微违法人员的监督管理和帮教工作。掌握出租房屋和暂住人口的动态情况，做到底数清、情况明、信息灵。加强公共复杂 场所和特种行业的治安管理，督促重点行业场所建立和落实安全保卫制度。加强重点要害部位的安全保卫。规范源头信息采集，提高基础工作信息化应用水平。四是 治安秩序良好。有效控制发案总量，严格控制因疏于防范引发的重特大案件，辖区治安秩序、交通秩序和公共场所秩序明显改善。及时排查和疏导化解社会不安定因 素，把问题解决在基层、解决在萌芽状态。五是人民群众满意。社区群众普遍有安全感，对公安机关管理、服务、执法和队伍建设的满意度提升。
三 要注重实践探索研讨。在全省推进平安和谐示范区建设过程中，要注重发现和总结各地创建工作的创新做法和经验，通过多种形式深化专题研讨。省公安厅将依托江 苏警官学院设立现代警务研究中心，并计划于2010年上半年举办首届“江苏警务发展论坛”，已确定将本课题设为首届论坛主题，在全省公安机关组织开展征文 活动，必将对全省创建工作起到推动和促进作用。
四要落实检查评估和验收。以推进平安和谐示范区建设为目标的新一轮创建活动 计划三年为期、为三批创建达标，对创建工作每个阶段的成效都要组织检查、评估和验收，及时肯定成绩，整改不足，不断规范推进创建工作。对评估验收达标的单 位，建议统一由省综治办、省公安厅授予“江苏省平安和谐示范区”标牌。（课题组）
