社区单元警务的几个基本问题

 

葛志山

 

摘  要  社区单元警务具有理念、结构、内容、方法和价值方面的独特性，因而可以称为一种独特的创新性警务模式。社区单元警务因应了新时期的客观形势要求，顺应了当代社会的主流价值，兼收融合了快速反应警务、社区警务、规划警务、警务社会化、信息警务等警务改革探索的精华，因而可以说其代表了当代警务发展潮流。社区单元警务虽然具有普适性和推广价值，但成败得失需要实践来检验，实践层面上取得实效涉及诸多关联因素，需要诸多配套条件，需要在过程性环节上抓细、抓实。

关键词  社区单元警务；警务工作；警务模式；警务改革

 

 

一、社区单元警务能否成为一种警务模式

探讨社区单元警务是不是一种警务模式，一个前提性的问题是它是否具有“独立性”。这需要哲学本体论的支持，即：任何一个（类）事物，都有其特定的（类）属性；反之，如果某事物具有区别于它事物的特有属性，它就成其为一个独立的事物。在逻辑层面上，某种警务模式如果能够成其为一个模式，必然有其本体意义上的独特性构造。作为一个历史范畴，警务更多地是一个规范命题，考察社区单元警务能否称为一种新的警务模式，还需要价值分析。在价值维度上，一种特定的模式必然有其特有的价值指向和价值承载功能。

模式是多学科共用的一个术语，本身是很宽泛的一个概念，一般指某种事物的标准性形式或固定格式。在制度经济学语境下，模式既包括制度类型和制度供给模式，也包括基于特定制度安排的产品产生供给模式。管理学上使用管理模式这一概念时，一般是指由特定的管理理念出发，在管理过程中形成并固定下来的一套操作系统。管理模式包含管理理念、管理内容、管理工具、管理程序、管理制度和管理方法等若干要素和环节。一种管理模式至少意味着：表述一种特定类型的状态；具有相对确定和相对固定的内涵；可以反复运用。有学者认为，管理模式=管理理念+系统结构+操作方法。模式可以在不同层次上存在，如宏观的、战略性的模式和微观的、具体技术层面的操作模式。

从哲学和管理学视角来考察，对照上述理论准则，社区单元警务作为一种警务模式无疑是成立的：

第一，在警务理念上，社区单元警务追求主动警务、责任警务、回应警务、实战警务、效能警务、合作警务、信息警务、和谐警务的内在统一与有机融合。

第二，在目标要求上，社区单元警务实行警力重组、单元运作、专群结合、区域联动，在履行行政管理、执法办案职责的同时，充分融入社区，依托社区基层组织，充分整合社区资源，共同参与社区治安治理，建立单元式警民共建、共管、共创的新型警务运行机制，促进和谐社区、平安社区的建设发展。通过实行社区单元警务，将充分发挥公安工作的传统优势与构筑现代警务机制更好地结合起来，着力解决影响和制约公安战斗力发挥的体制性、机制性、保障性问题，使派出所综合性战斗实体功能通过细分作战单元得以切实落实和体现。

第三，社区单元警务以社区单元警组为基本作战单元，全面落实社区治安管理责任。改变了目前派出所业务分工过细、警力分散、防范管理不到位、基础工作不落实的状况，最大限度地把公安派出所警力推向基层一线，按照属地管理、统分结合的原则，把执法管理、治安防控和社会服务的责任分解落实到每一个社区单元警组和民警。社区单元警组按照责、权、利相统一的原则，实行规范管理、实体运作，同时坚持统分结合、平战结合，保证日常管理、基础工作与应急管理、突击任务的全面兼顾。

第四，社区单元警务推行民警搭档、警种联勤、区域协作、社会联动的配套机制。建立社区群防群治协会，全面推进社区治安治理社会化。群防群治协会由社区居民委员会、社区单元警组、驻区企事业单位、场所行业、居民小区业主委员会、物业管理组织等有关方面的代表组成。协会作为社区群众自治组织，接受社区居民委员会的领导，在公安机关的组织指导下，开展经常性的群防群治、自防自治活动。与此同时，社区单元警务也强调以信息警务为主导，着力推动警务方式创新，对社区治安实行全程控制。依托社区单元警务打造公安信息化基础平台，抓住源头信息采集和应用两大基本环节，推动基础工作信息化、信息化建设基础化。创新社区民警工作方式方法，力求做到一警多能，促进打防管控的有机结合。

第五，社区单元警务打破了领导机关习惯以会议文件形式为主进行一般化指导、各级领导习惯层层指挥、基层所队习惯派工式指挥的行政机关化作风，想基层所想，帮基所需，鼓励基层自主创新，实施集约化管理、扁平化指挥、规范化作业、科学化考核的新举措。

第六，社区单元警务具有双重目标定位（预防打击犯罪、社会服务）、双重价值诉求（形式价值、实质价值）、双重监督与评价机制（警察组织、社区；客观、主观）。

第七，社区单元警务具有可复制性，可以反复运用。

二、社区单元警务能否代表当代警务潮流

警务活动作为人类发展到一定阶段所共有的社会现象，既有一定的历史延续性，更有其鲜明的时代性。就公共安全和治安秩序的供给模式的宏观划分而论，大致经历了三个阶段，采用了三种不同的路径：第一种途径是通过强制性的高压手段来获得公共安全和治安秩序，这表现为一种强权政治，是典型的政治统治；第二条途径是通过建立稳定的规范、合理的政治法律制度，金字塔式的权力等级结构和组织体系，凸显出法治精神；第三种途径则是通过伦理精神的张扬来获得社会秩序，进而实现公共安全和治安秩序的有效供给。

以上当然是对自政治国家建立以来绵延数千年的公共安全和治安秩序供给的纵向的宏观的描述。现代社会，第一条路径显然已经完全行不通，第二条路径也日益显现其局限，第二、第三条路径的合流和良性互动则是正确的道路。

现代化语境下的警察宏观治理模式，在理论上可以进行类型划分。这就是：警察治理的集权化模式、警察治理的民主化模式、警察治理的社会化模式、警察治理的自主化模式和警察治理的社会治理多中心化模式。五种模式在时间上渐次推进，在文明程度上也呈渐次上升之势。

在相对微观的层面上，一些学者对警务模式进行了阶段划分或者说是类型划分。如王大伟先生将现代警务划分伟职业化阶段、专业化阶段、现代化阶段、社区警务阶段四个阶段。

汪勇教授提出，警务正处于第五次警务改革阶段，当前我国警务工作的发展要从在内部运用企业化管理模式规划警务与利用市场及社会力量推行社会化警务入手。所谓“规划警务”，其理论源头是当代“管理主义”理论。该理论认为，提高政府等公共部门的效益、效率的重要手段是运用企业化管理理论、原则、模式、方法和技术。其具体方法包括吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职，引进私营企业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率和整体绩效。警务活动关注投入和过程，而很少考虑成本是一直以来的常态。“关注投入”体现为警察工作的一个目的是向政府申请更多的经费，并说明其合理性，同时在开支方面制定规章和严格的审批制度；“不计成本”则表现为对工作成绩缺乏可行的测定和评价。其结果是警察部门的效益、效率观念只是停留在口头的空谈，而警察部门内部的无效率和浪费现象则比比皆是。摆脱这一困境的有效办法就是在警察部门运用企业化管理的机制，围绕着成本观念和绩效评估展开一系列的改革活动。

汪勇教授所指的社会化警务，类似于英美国家的警务民营化或者私人警务。其强调的是仅凭警察机构内部的有效运作，靠警察机构高度的责任心来提高警察工作的质量是片面的，需要让警察提供的服务进入良性的竞争状态，打破警察服务的国家垄断地位，允许社会其它组织包括私营组织提供部分警察服务，进而公民有选择更好治安服务的机会。

信息警务、情报信息主导警务、信息化警务和警务信息化是近年来比较热点的一个警务命题。一些学者认为这应该作为第五次警务革命，这是笔者不敢苟同的。因为信息警务或情报信息主导警务自始就是警务运行在信息科学话语体系下的一个基本形态，过去如此，将来也永远无法改变。事实上，除非是漫无目的的盲目蛮干，有哪一种社会活动不是由信息来主导和导控呢？所差别的是量的层面而不是质的区分。至于信息化警务或警务信息化，因其借助计算机和网络技术等现代信息技术手段，在提升警察工作的精准性、提高警务效率方面具有强大优势，而被各国警察所推崇。欧美发达国家较早意识到了信息技术在警务工作中的重要性，并自觉、系统地应用于实战。从20世纪60年代计算机网络技术出现开始，美国即开始建设全国性的犯罪信息中心（NCIC）。公认的警务信息化实战，则起源于20世纪90年代纽约警察局的创造性改革计划。1994年，时任纽约警察局长的威廉?J?布莱顿针对纽约是美国犯罪案件最多、治安状况最差城市的局面，在采取强硬打击犯罪措施的同时，创造了一种以犯罪情报为核心的警务战略（CompStat，即计算机统计数据）。他要求警员每受理一起案件，都必须按规定采集相关信息，实时传输汇总到警察总部信息中心。由此，他对纽约各地区案发情况进行研判，并在一幅案发电子地图（crimemapping）上，用不同颜色代表不同的案件高发区，比如涉枪案件、杀人案件和其他严重犯罪，从而形成一个庞大而详细的犯罪数据库 。纽约警察局所有76个分局局长，每周到总部开一次会议，讨论一周发案分布、规律以及新型犯罪手段，并根据犯罪统计信息，制定应对措施、调配警力资源。通过这一警务战略，美国纽约市犯罪率1994年—2003年降低了70%。

由于信息化警务带来了警察组织机构设置、勤务方式、指挥调度及内部管理等方面的较大调整，尤其是促成了“数字化警务”或者“电子警务”的诞生。后者称为一种警务模式是完全成立的。所谓电子警务，是指警务人员利用网络工具及其提供的应用服务，按规定的业务流程收集、处理、使用、传输或发布信息，实现在网络环境下开展警务工作和实施警务管理。它具有以下特征：第一，把大量的警察业务和日常事务转移到专用网上处理。第二，按警察业务流程（或称警务链）来组织信息，实现网上信息共享。第三，把警察业务结构和警察业务流程，构筑在计算机网络环境中，使各警种之间、上下级之间以及其他相关系统之间通过网络“联接”起来，实现了网上“流水作业”。

就我国而言，社会信息化的快速发展，有力地带动了公安信息化建设，为构建现代警务机制、提升公安机关战斗力带来了巨大的动力和契机。从2003年开始，公安机关紧紧依托“金盾工程”建设，全面加快了公安信息化建设步伐，不仅有效地降低了警务运行成本，提高了打击犯罪、侦查破案能力和行政管理效率，而且引领了公安工作理念的更新和警务运行机制、队伍管理机制的变革。2008年9月23日至25日在江苏南京召开的全国公安厅局长座谈会提出，全国各级公安机关要大力推进公安信息化建设，必须坚持向信息化要警力、要战斗力，以信息化带动基层基础工作，以信息化推动警务机制创新、提升警务工作效能，全面提高公安机关的实战能力。根据形势、任务和工作要求的变化，公安部提出了进一步推进公安信息化建设的指导意见。各级公安机关坚持以信息主导警务，让警力部署始终跟着不断发展变化的警情走，积极探索调整基层勤务机制，大力推行弹性工作制、错时工作制、四班三运转等勤务模式，最大限度地实现了警力部署的全时空覆盖，基本实现了信息主导下的主动型警务、效能型警务。

笔者认为，上述警务改革的探讨均有其特定的时代背景和理论基础，均取得了良好的收效。就宏观而言，每一种模式都具有其自恰性和贯通性，但在操作层面上，每一种模式又都有其局限性。面对新世纪，人类社会已迈入后工业化社会和信息时代，面对国际环境和政治、经济等方面的巨大变化，公安（警务）工作必然并且也必须要随之发生变化。“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，当前，既是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂期，公安机关维护社会稳定、促进社会和谐的任务繁重艰巨。”社区单元警务作为因应新形势、新要求的创新警务模式，其优势在于顺应了当代社会的主流价值，兼收融合了快速反应警务、社区警务、规划警务、警务社会化、信息警务等警务改革探索的精华。

第一， 实现精确制导与社区（问题导向）的有机结合

社区警务的一个基本价值内核的社区导向，它可以避免包括情报信息警务在内的专业化警务工作不可能从根本上解决犯罪及其诱因、忽视公众需要和感受等问题，但是，“过分强调了社区的功能和作用，无形之中削弱了警察队伍专业化、正规化建设，不利于科技强警，甚至一些社区民警成为了准社会工作者，影响了专门机关的工作效率和打击效果。”适应信息化社会发展趋势的信息化警务可以在很大程度上使警方的工作实现“精确制导”，更加高效，打击违法犯罪更加有力。但是，这一警务模式却割裂了警察与社区，难以根本上解决犯罪及其诱因、忽视公众需要和感受等问题。社区单元警务可以弥补社区警务和情报信息主导警务各自的不足，实现二者的互补。

第二，实现防范、打击、管理、服务的有机融合

我们不妨以现行的派出所警力配置和勤务运作模式作为社区单元警务的参照对象。相比目前的警组划分和包括社区警务在内的警务运作机制，其具有相对优势。

以职能划分的警组，其好处在于：对于本警组职能范围的事项相对专业化；警组集体应对某个事项时容易形成合力；警察的专业能力容易得到积累和提升。但存在以下弊端：一是因条线分割带来在各自的职能范围（业务范围）内各自为阵、各自为战，容易造成打击、防范、管理的脱节；二是过分专注于本位业务造成学习掌握多元警务知识和技能的动力不足，机会和条件也受到局限，从而遏制民警的多能化发展，而这不符合公安派出所一警多能的要求；三是对于个案性问题而言，不利于对于问题从分析预测、事前防范到事中控制、调查处理、事后总结的全程介入和整体考量。

以时间（值班时间）划分的警组单元存在以下弊端：一是情况熟悉不够，处理花费的成本较高；二是存在临时观念，有可能诱发应付的思想，只做外科医生，满足于解决表层问题；三是只解决问题，不分析原因，不关注关联因素，不考虑可能的“后遗症”。

社区单元警务实行多警种组合，以社区为范围开展各项警务工作，所有与本社区有关的防范、打击、管理、服务等均是其职责内容，在全面兼顾的同时，上述工作逐步实现有机融合。

第三，实现警察组织效能最大化与民力资源运用最大化的结合

开放动态的社会治安环境，要求公安机关必须提高动态掌控社会治安局势的能力和快速反应能力。社区单元警组具有体系结构扁平化、案（事）件现场感知实时化、情报信息共享化、决策行动自主化、合作策应自愿化等特点。社区单元警务有利于统筹派出所警务工作，统一协调使用警力，既避免了原来以职能划分的警组和以值班时间划分的单元为完成任务而盲目调动派出所警力，解决了派出所疲于应付的问题，又提高了警力综合使用的效能，节约了警力成本。同时，社区单元警务带来的扁平化勤务模式能够最大限度地整合警力资源，将警力最大限度地部署在街头和社区，延伸工作触角，有效解决环节多、处警慢、效率低的问题。发生案、事件后，能在第一时间做出快速反应，及时做好案、事件现场的前期处置工作。

另一方面，社区单元警务对于最大化运用民力资源也是极为重要的载体。警组民警除参加值班、备勤外，一律以社区为单位，实行“走动式”工作，基本勤务方式是开展入户调查和走访巡察，动员社区资源，带动、指导、协调社区内各单位、各社会组织、各种群众力量开展情报信息、安全防范、纠纷调处等工作。同时，社区单元警务倡导建立社区群防群治协会等社团组织来全面推进社区治安治理社会化（群防群治协会由社区居民委员会、社区单元警组、驻区企事业单位、场所行业、居民小区业主委员会、物业管理组织等有关方面的代表组成），开展经常性的群防群治、自防自治活动。

第四，实现一警多能，充分调动民警的积极性和主观能动性

目前，我国的派出所设置若干警种或岗位，除了传统的警以外，还出现了社区民警、巡防民警这样的新兴准“警种”。在现实中，社区警组处于相对边缘化的位置，其职业自豪感容易弱化甚至缺失，不甘心、不安心社区工作的现象在社区民警身上有较普遍的体现。内勤警组不仅缺乏外勤锤炼的机会，而且难以体会外勤民警的艰辛和付出，少数内勤民警甚至养成眼光“对上不对下”的习惯。巡防和接处警民警既无“责任田”（相比于社区民警），也无专业技术优势（相比于刑警），亦较少管理、执法等刚性权力资源，一些民警感觉自己像“游击队员”，因而滋生临时观念。过分专注于本位业务造成学习掌握多元警务知识和技能的动力不足，机会和条件也受到局限，从而遏制民警的多能化发展。

如前所述，社区单元警组具有决策行动自主化、合作策应自愿化等特点。没有科层分化的警组团队，则更容易真诚合作、相互策应、彼此互惠，在单元警组内部形成互相学习交流、整体互动思考、密切协调合作的氛围。由于身处社区，对基本数据、基础信息、主要警情常量更加熟悉，对社区治安的监测、评估更加准确，对可能出现问题的预见性更强，对出现的各种治安情况的处置方法、策略、分寸更有底气，对处置结果更有把握。此外，单元警组不仅对警情处置和案件办理负责，更对警情出现、案件发生本身负责，容易促使其立足社区、深入关注社区、深度耕作社区，切实经营社区。即所谓“一包到底”的积极效应。

三、辨证地看待社区单元警务的科学性与正当性

我们说社区单元警务代表一种警务潮流，同时认为期具有普适性和推广价值，但并不意味着其具有绝对的科学性或者价值指向的正当性。社区单元警务的成败得失无疑需要实践来检验，实践层面上取得实效涉及诸多关联因素，需要诸多配套条件，也需要在过程性环节上抓细、抓实。

自上世纪80年代后期，警务科学化成为一个日益显性化甚至日益主流化的理论和实践命题。理论界津津乐道、推波助澜，实践部门则试图借助岗位设置、人员安排、目标管理、量化考核等为警务工作的科学性和科学化注入具体内涵。

我们认为，警务更多地是一个规范命题、价值命题，而非科学命题；警务问题更主要的考量维度在于其正当性问题，而不在于其科学性问题。现代警察理念认为：警察首先表现为一种政治制度，其次才表现为控制犯罪、维护秩序的功能。当今的主流话语中，法治国家、政治文明、和谐社会等都对警察体制和警务运行机制提出了新的要求，用一个名词来表述，那就是：法治型警察。不仅在外在形式上，也在内在品质上。治国理念和方略的变化，三个文明特别是政治文明所呼唤、要求的制度外壳及其赖以生成和发展的秩序基础，迫使我们进行反思，警察及警务工作到底应该如何定位？其核心价值和终极目标应该在哪里？我们至少不应忽视民主作用和法治作用——在控制犯罪、维护治安同时，应充分体现其在政治文化和社会生活中的民主作用和法治作用。治安管理的终极目标不是控制犯罪、维护治安，而是以尊重和保障人权、维护宪政制度及其赖以巩固和发展的秩序。

这样说不是说社区单元警务的科学性、科学化不成立，只是强调要审慎地、辨证地看待。事实上，警务科学性乃是一个动态性概念，没有静态意义的科学性；警务科学性是相对意义的，没有绝对意义上的科学性。姑且不论社区单元警务理论的科学性、制度的科学性、方案设计的科学性是否真正成立，即便解决了理论、制度和方案层次面的科学性，其与警务实践的科学化也有相当的距离，它们既不能等同，也未必同步。警务机制与模式的设计应综合考察科学性和正当性，具体应主要在目标的正当性和科学性、手段的针对性、合理性（适度性）、程序的正当性和科学性以及运行的集约化、效益、效率等方面。当前，需要解决的重点问题是长期以来由于传统行政文化的影响和计划经济管理的习惯，使得我国国家与社会关系出现偏差，公域和私域的边界未能分清，由此导致了警察管理的边界不明、职能设置泛化、效能产生缺失等问题。欲改变这种状况，必须在政府与警察、公众与警察以及各级警察之间达成警察职能改革的共识，并在此基础上，重新梳理警察的任务、职能和职责，明晰警察职能之边界。

特别值得警惕的是，警务机制与模式的所谓科学化、规范化设计，搞不好会成为“一刀切”、“模式化”的助推剂。社区单元警务模式具有理论分析价值和实践借鉴价值。但是，在制度安排和实践推进方面，不应为“模式”所累、所害。